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2025年03月12日
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郭光磊：北京市農村經濟研究中心主任、北京市城郊經濟研究會會長
尊敬的各位領導、專家學者：
大家上午好！首先，我謹代表北京市城郊經濟研究會，向長期以來對首都“三農”研究工作給予關心、關懷和支持的各位領導、各位專家學者表示衷心的感謝。按照會議議題要求，我就推進首都新型城鎮化建設與土地利用作一簡要介紹，與大家交流探討。
城鎮化是土地、勞動、資本等生產要素從傳統農業向制造業和服務業轉移，以提高資源要素配置效率的過程，但土地要素與其他兩個要素不同，具有不可移動性特征，因此，城鎮化也可以看成是人地關系的優化調整過程。在這個過程中，土地開發利用成為新型城鎮化的核心。黨的十八屆三中全會提出“完善城鎮化健康發展體制機制，堅持走中國特色新型城鎮化道路”、“建立城鄉統一的建設用地市場”。 去年年初，習近平總書記在北京考察時的重要講話，為我們推進首都新型城鎮化建設工作指明了前進方向。2015年北京市政府工作報告提出要“多層級推進新型城鎮化，形成多點支撐、均衡協調的城市發展格局。擴大‘一綠’地區城市化建設試點，抓好‘二綠’地區統籌城鄉建設用地試點工作”。推進首都新型城鎮化進程，集約節約利用集體建設用地，對于北京率先形成城鄉發展一體化新格局，實現均衡協調發展具有重大現實意義。
一、土地開發模式轉型是新型城鎮化道路的核心
理解新型城鎮化，首先要對傳統城鎮化的舊機制進行較全面的剖析，認識土地要素在其深層次鏈條傳導機制中的核心作用。我們對傳統城鎮化進行了反思和總結，提出了新型城鎮化的三個核心理念。
首先，從戰略目標層面看，傳統城鎮化的基本邏輯是盡量壓低城鎮化成本，加快發展，新型城鎮化則是要統籌城鄉，實現均衡發展。傳統城鎮化條件下，通過“甩包袱”方式降低城鎮化的經濟成本，遺留了大量社會成本，積累了越來越嚴重的結構性問題。在土地開發環節，低成本的傳統城鎮化集中體現在：一是土地開發挑肥揀瘦。開發商首先選擇容易開發、區位條件好的地塊，盡量縮小代拆代建范圍，甩下一些邊角地，即“吃肉吐骨頭”；二是補償水平低。為加快項目建設的進度，盡量降低安置成本、土地補償、拆遷成本，農民利益難以得到有效保障。北京市16號文時期，往往是得到人均3—5萬元補償后自謀職業，由于就業不穩定積累了大量的社會遺留問題。為此，2004年出臺了148號文，提出“逢征必轉、逢轉必保”，有效提高了農民的補償和保障水平，但仍然只能解決涉及征地地區的部分農民群體的問題；三是安置方式缺乏長久考慮。一次性的征地拆遷，農民集中上樓，但產業用地無法保障，使農民缺乏長期發展利益依托。走新型城鎮化道路的基本邏輯就是要實現土地平權，實現各方面利益關系的平衡，既要看到農民短期利益，又要看到長期利益，既要保護農民局部利益，也要統籌農民整體利益。關鍵一招是在土地開發過程中，把農民和產業捆綁在一起，變“殺雞取蛋”為“保雞生蛋”，讓農民有可持續的集體產業支撐，實現農民城鎮化進程中的利益依托，促進農村社會結構穩步和諧轉型。
第二，從基本特征層面上看，傳統城鎮化是分割式發展，新型城鎮化要整體規劃，頂層設計。傳統城鎮化存在政府主導、外延增長、GDP導向等特征，但最基本特征是分割式發展，集中表現在城鄉之間、地區之間、部門之間的相互分割。城中村就是這種分割發展方式產生的典型代表。具體體現為：一是空間分割。其實質是規劃制約。長期以來，城鄉規劃二元分割，農村缺乏規劃支撐。如產業園區或房地產開發不能帶動周邊舊村改造，白地開發上市了，舊村還沒有拆；大型交通基礎設施建設只管直接占用的地區，不管相鄰邊角地，放棄了代拆代建的義務；甚至一些道路交通建設導致附近村莊排水不暢，引發雨水倒灌。二是產業分割。產業園區封閉運行，與周邊村的集體產業發展不能有效整合與銜接，園內園外兩重天。三是體制分割。項目越來越大，土地資源越來越少，需要集中優化資源配置。但是，“村自為戰”的小核算體制導致土地利用的碎片化，影響了資源的集中優化配置。四是政策分割。政出多門，目標不一致，機制不健全，規劃藍圖難以實施。如集體土地建設園區里的房產證、三高企業改造、農民小產權房治理、平原造林后期維護機制等，政策機制上缺乏頂層設計。再如148號令也只是部分轉居，部分社保成本打入一級開發成本，一些農民將來也無法轉居。朝陽區金盞鄉一些村宅基地都拆了，也不能實現整建制轉居。特別是城鄉二元土地制度下，集體建設用地集約利用缺乏制度政策支撐，成為法外之地，滋生低端產業。新型城鎮化則是整體規劃，統籌發展，實現城鄉之間、地區之間、部門之間的空間統籌、產業統籌、體制統籌與政策統籌。
第三，從運行機制層面看，傳統城鎮化主要是依靠“三重軟約束”，透支未來發展空間，新型城鎮化追求硬約束條件下的可持續的城鎮化。傳統城鎮化運行機制集中體現在“三重軟約束”：一是預算軟約束，如通過城投公司等政府融資平臺實現銀行信貸支持、降低拆遷成本、轉居成本等；二是市場軟約束，如政府壟斷供地市場，集體土地被排除在規范供給渠道之外，造成結構性的供給緊張，土地市場約束變軟；三是資源軟約束。為了緩解人口資源環境矛盾，規劃建設用地指標短缺成為各地面臨的普遍問題，形成了資源約束的緊箍咒。然而，一些地區為保障新城或重大項目建設進度，通過轉移其他地區指標來滿足本地區發展的需要，軟化了資源約束。規劃指標即發展權的空間轉移導致一些鄉鎮一半以上村都在規劃綠地上。但這些地區的農民就業、社保、上樓問題沒有得到有效解決，集體土地出租的企業廠房無法進行升級改造，舊村住宅也無法改造更新。隨著農民財產意識的覺醒，征地拆遷成本快速提升，預算約束的剛性會不斷加強。隨著集體經營性建設用地、農地和宅基地制度的不斷規范完善，集體土地入市是大勢所趨，也將導致土地供給市場約束不斷加強。而生態功能定位的逐步強化，特別是對農民發展權保障的不斷強化，也會使得資源約束條件不斷加強。因此，傳統城鎮化的運行機制注定是難以持續的。新型城鎮化的核心機制是提高資源配置效率，實現地盡其力，以推進物質文明，通過漲價歸公，實現地利共享，推進社會轉型與精神文明，“以增（規劃指標）促減（人地現狀規模），減地還綠”，緩解人口資源環境矛盾，推進生態文明，走均衡協調可持續的發展道路。條件是發揮市場對資源配置的決定性作用，由“三重軟約束”變為“三重硬約束”，形成有效的預算約束、市場約束和資源約束。
二、“鄉鎮統籌、規劃審批、產權頒證、抵押融資”是集體建設用地集約利用的四個節點
推進首都新型城鎮化進程，統籌集約利用集體經營性建設用地是關鍵一招。目前，已經取得了一些重要的典型經驗，如盧溝橋鄉C9地塊開發、大興區西紅門鎮工業大院整體改造、海淀區東升鄉科技園區、舊宮鎮聯村聯營片區統籌開發等。這些典型案例在實踐層面，具有四個共同的節點：
第一，鄉鎮統籌，農民主體。該項工作主要涉及經管部門，立足于大都市規劃特點，通過鄉鎮統籌，改變過去“村村點火”的發展方式，實現均衡發展。主要包括兩個方面：一是政府統籌，主要涉及規劃引領，方案審批工作；二是聯社統籌，主要是通過再造農民組織主體與資產資源經營機制，實現利益關系的統籌，深化鄉級產權制度改革、建立鄉聯社，搭建鄉鎮統籌利用集體經營性建設用地平臺，發揮好農民的主體作用。西紅門鎮27個工業大院總共10平方公里，分散在各個村，現在集約后變成5個區。不可能27個村給27個工業小區，單獨配污水處理廠、變電站，要鼓勵集約利用，把空間優化。近10平方公里的工業大院通過優化調整，騰退近8平方公里土地用于還原城市綠地，集約利用2平方公里土地用于發展產業。但是這就打破了傳統的“村自為戰”的發展體制，需要農民主體再造，形成鄉鎮統籌發展的新體制。為此，西紅門成立了由27個村組成的聯營公司，統籌2平方公里土地產生的收益分配。
第二，規劃調整，政府審批。該項工作主要涉及規劃部門，“政府許可，才能市場認可”。通過加強集體土地集約利用項目審批的方式，提升集體土地對高端資源的吸引力，解決過去由于缺乏政府認可導致的農民市場地位缺失問題。大興區舊宮鎮在南街片區四個村開展鄉鎮統籌利用集體建設用地，實現工業大院改造升級。南街一村、南街二村、南街三村和南街四村統籌集約利用由于拆違還綠獲得的新增土地規劃指標，建設電商谷項目，共計拆除占地274公頃，建筑面積275萬平方米的工業大院，規劃建設用地48公頃，占拆除面積的18%，剩余82%的面積實現規劃還綠，地上建筑面積88萬平方米，占總拆除面積的32%。
第三，產權頒證，房地分離。該項工作主要涉及國土與住建部門，目的是保障農民對集體土地的所有權和使用權，盤活地上建筑房產，通過與社會資本股權合作方式，吸納高端資源進入，推進產業升級改造。國土局專門為大興西紅門、舊宮試點出臺了頒證政策。舊宮鎮先將集體建設用地所有權證、集體建設用地使用權證頒發到項目所在地南街一村、四村，然后再通過產權變更，將集體建設用地使用權證登記到鎮級聯營公司名下。然后，實現房地分離。村集體和聯營公司分別擁有集體建設用地的所有權和使用權，地上商業設施由投資商施工建設和經營，房產產權歸投資商。聯營公司獲得15萬平方米虛擬房產的未來收益，并設定年保底租金5000萬元，四個村2500名集體經濟組織成員年保底分紅2萬元。
第四，銀行認可，抵押融資。該項工作主要涉及金融部門。通過銀行等金融部門的認可，集體土地上的房屋以未來預期收益進行抵押融資，破解試點項目資金平衡問題，讓農民得到完全的市場地位。海淀區東升鎮的中關村東升科技園成立于2012年7月31日，規劃面積3.78平方公里，總建筑面積約300萬平方米，由北京東升博展投資管理有限公司投資開發管理。2013年9月正式取得由市住建委備案、區建委頒發的北京首批集體建設用地房屋所有權證。為實現房產證抵押融資，多次與相關金融部門協商，把持有國有房產證的錦秋國際大廈和園區內持有集體建設用地房產證的11棟房產捆綁在一起，進行整體抵押，其中，錦秋國際大廈評估價值為7億元；園區內11棟房產評估價值為3億元。由民生銀行落實經營性物業貸款5億元，期限為10年，分期到位，利率在標準利率基礎上上浮10%。目前，已經到位資金2.2億元，主要用于清償銀行貸款以及物業經營。
各位領導、專家學者，以上是我對首都新型城鎮化及集體建設用地集約利用的幾點思考，不當之處，請大家批評指正，謝謝大家！
