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2025年03月13日
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胡存智：國土資源部黨組成員、副部長、科技專家咨詢委員會主任，中國國際城市化發展戰略研究委員會副主任
今天，我想跟大家共同研究關于落實節約優先戰略，推動緊湊型城市的構建和綠色發展的有關問題。一直以來，城鎮化都在高速發展之中，預計到2020年，我們國家將新增城鎮人口1.3億，到2030年將新增城鎮人口2.4億。今后的10年、20年仍然是我們國家城鎮化的高速發展時期。這個時期里，在新型城鎮化過程中，我們仍然要推動節約優先戰略，實現節約集約用地。
一 、當前城市開發建設中存在的問題
當前，在新型城鎮化發展過程中，城市的開發和建設中存在三個問題：
第一，脫離實際、貪大求洋的建設方式，嚴重浪費建筑空間和土地資源。從目前391個新城新區規劃的人均建設用地衡量，最新數字達到人均197平方米，遠遠超出人均100平方米的國家標準，也超出2011年我們做的一次全面的城鎮建設用地調研的狀況。大多數的新城新區平均容積率在0.8—1.2之間，很少超過1.5。從長遠來看，這樣的發展模式是不可持續的，極大地浪費了資金和稀缺的土地資源，同時也使得城市空間的組織和安排失序、失當，占地多，最終快速膨脹的人口將帶來資源和人口環境的矛盾。對于開發利用密集的地方，我們有一個對比，紐約CBD的住宅容積率高達5—10，新加坡的CBD容積率達到6，首爾10以上。
第二，目前城市的建造方式和用地方式，耗能費地，形成嚴重的城市病。當前的城市是以傳統方式在發展，從低密度、低容積率、平面空間起步，逐步建設城市的功能區片，并且隨著人口的增加、城市的擴容，逐步來增加基礎設施，逐步來完善，增大立體開發強度等。
在快速的城鎮化發展過程中，這樣的建設方式就分離了生產生活和生態的城市空間。如此一來，在城市的建設發展過程中，難以協調統籌城市的各類功能，形成的巨量的交通和物流造成了嚴重的交通擁堵，這些問題越來越嚴重。在近期，這種情況會使得城市無序擴張，浪費土地，功能結構不合理；遠期看，則會導致基礎設施功能不足，交通擁堵，能源居高不下，環境污染等嚴重的城市病。
城市人的時間都到哪去了？我們有一個簡單的統計，到目前為止，在中國三大城市——北京、上海、廣州中，北京的日常上班出行時間最多，和世界各國相比也有統計數字，紐約單程平均是35分鐘左右，上海36分鐘，北京將近40分鐘；另外一個數字說，北京每天的上下班平均時間是1個半小時。交通擁堵、公共服務不足，城市資源的過度透支，這些城市病極大地影響了現代城市的運行和管理。
第三，侵占優質耕地、沖擊耕保紅線、危及生態安全。根據我們的統計，在全國391個新城新區中，規劃的面積已經占到整個城市面積的23.5%，約為四分之一；其中三分之一已經超出土地利用總體規劃劃定的邊界，需要占用大量的耕地。這些耕地既是重要的生產基地，也是重要的生態環境，所以，這樣的發展方式對生態環境和農業發展構成挑戰。
二 、探索推動新型城鎮化建設中的節地模式
要適應資源環境承載能力的要求，探索新型城鎮化節地建設的發展模式，推動節地建造、發展新模式應該成為新型城鎮化發展的主要途徑。在國家新型城鎮化的規劃中明確提出，城市建造發展模式科學合理是新型城鎮化的重大目標。它的實現標志就是密度較高、功能混合和交通導向的集約緊湊型開發模式成為主導。
今后，城市土地開發集約節約利用就要從目前單宗地、單用途的土地節約集約利用，按照綠色、緊湊型的城市發展需要，形成多宗地、多功能、多用途的綜合節約集約利用開發。這樣，我們就必須大力推動立體綜合開發的節地模式。要通過節地來促進新型城鎮化和綠色城鎮的發展，進一步推動集約節約用地，我們在這里提出三種節地模式：
第一種節地模式，推動人車分流、交通優先、綠色運行的節地型城市建設方式。這種建造方式通過節地建設來構建新型的交通模式，構建節地的、緊湊型的城市建造。這種實施途徑能夠有效避免城市病，主要特點如下：首先，地面道路主要供汽車行使，同時通過地面道路建設周邊，建設大量的停車空間和汽車運行的空間；其次，在整個城市建造中采用人工的平臺，將城市的建設、一般的出行交通，通過架設一定的空間平臺和交通線路的方式，使得人車分流，最后形成居住、辦公、生產的合理空間。
這種模式大體上采用的是立體建設方式，把人車進行有效的分流，同時進行緊湊型的城市建造。屏幕上是這種節地方式和整體建設的示意圖，有整個交通建設中實施的交通出行方式的分離，也有道路建設的基本設計。大家可以看到，本來城市的交通是在地面上的，隨著城市的逐步發展，現在的城市是把大量的交通用架橋的方式建立起來。采用這種建造模式，人的出行方式正好反過來，不是把車架起來，而是把人架起來。通過改善人行的交通，構建新型的交通體系、城市的交通體系，這是在構建“人”的交通方式。這種交通方式可以把人、車進行恰當的分流，通過這種方式建設、發展緊湊型的城市。
為了推動這種節地模式，在國土資源部和相關部委支持下，我們在長沙已經進行了這樣的節地實驗。推動這種節地方式具有一定的功能：大家看實例，這就是長沙新河三角洲節約集約用地的推進方式，通過這種方式建立并發展節地型和緊湊型城市。屏幕上是整個區片的外貌，這一片區的面積是1.1平方公里，在整個建設區間內，我們看不到一輛汽車，在整個小區的建設中，它是完全的架空平臺，這是它整個城市建設的密集的結構。這張圖片是整個建設過程中屬于地面的空間，地面的空間全部作為交通空間，作為汽車的行使空間以及停車場。這是整個小區的建設，車是在下面行駛的，其他的建設空間在上面。這樣的節地方式取得了很好的效果，在長沙的湘江世紀城項目中，占地面積達到110公頃，總的建筑面積達到510萬平方米，容積率達到4.63，入住人口達到6.2—7.2萬人；緊鄰的另一個項目是新河三角洲北辰項目，占地面積也是1.1平方公里左右，容積率4.9，入住人口達到6.3—6.6萬。
這樣的節地項目節約了大量的土地，人均居住用地只有18平方米，大約為目前一般用地水平的1/3，人居環境得到了徹底的改善。由于人車分流，人和車的出行完全隔離；同時促進綠色出行，緊湊的空間使得人的一般出行都是在步行距離之內，極大地節約了資源；消除了交通擁堵，由于地面沒有人車的相互干擾，紅綠燈也得以全部取消，由于消除擁堵節約了能源，汽車節能減排50%—80%，同時解決了停車困難的問題；作為開發主體，也節約了大量的投資，由于整個交通體系的安排是在地面上進行的，不用對地下空間進行深挖和大量的工程建設，因此節約了大量的城建成本，節約了土地，節省很多能源，節省材料，使得整個城建的投資僅為一般建設投資的30—50%。通過這種節地方式，政府增加了收入，一塊土地獲得的收益是原來的3.5倍。
第二種節地模式，我們要開展立體城市的建設方式，節約大量的建設空間和土地資源。這種建設方式目前正在由萬通公司設計和開發，目前第一個項目在浙江溫州已經開始推進。立體城市的發展目標是建設緊湊型的高就業、高福利、低成本、可持續的理想城市，解決目前城市發展中的資源以及城市病等各種問題，打造緊湊型的、產生一體化的、可持續發展的城市。
緊湊型城市的設計以及建設方案，計劃用5—7年時間在一平方公里的土地上建設600萬平方米的建筑，容納8萬人口。這個建設目標和目前的設計與剛才提到的人車分流的節地方式是非常接近的。在一平方公里的土地上可以居住6—8萬人口，并且解決1/2的就業，這樣的城市建設在中國還是非常緊湊的。在這樣的核心理念指引下，使用最少量的土地，配置合理的產業和資源，建設環保交通體系，實現充分的綠化和宜居的城市環境，這樣的立體模式是可以達到建設緊湊城市的目標的。
立體城市目前正在建設開發之中，和傳統的城市相比，只需要使用一般方式的1/7的土地，但是可以節約將近60%的用水，節約40%的能耗和60%的碳排放，并且減少城市垃圾，真正實現田園園林城市的目標。
立體城市的建設是緊湊型的，把居住、就業和一般的生活活動都緊湊地進行安排。這種城市建設方式具有六大特點：一是豎向發展，把原來平鋪在平面上的城市形態變成豎向發展的城市形態；二是大疏大密，該緊湊的地方高密度、高容積率地發展，其他的生態空間是比較寬松和稀疏的；三是使產業和城市的居住緊密聯系在一起，形成各種功能緊湊發展并且密切聯系的城市；四是有效地節約資源，減少土地的占用和建筑材料的消耗等；五是實現綠色出行，綠色交通；六是要利用當代的互聯網技術等，對這樣的城市實現智慧化的管理。此外，緊湊型城市的建設還要做好七大服務平臺，從規劃設計、金融服務、產業服務、資產管理、工程管理、自由定制、數據服務七大數據平臺來構建整個緊湊型城市的發展。
第三種節地模式，軌道交通導向型土地綜合開發模式。軌道交通型土地綜合開發利用可稱為公共交通導向型的土地綜合開發利用。這種開發方式契合了緊湊型城市發展模式的核心概念，有三個方面的特點：
1、高強度的土地開發利用。這種緊湊型的土地開發利用方式是按照“誰修路，誰開發”的原則，在軌道交通（鐵路）站場周邊劃出50—100公頃的土地工業給市場主體，與毗鄰地區土地進行整體規劃設計、統一聯建、立體開發，實現各種交通（包括公交、地鐵）、各種功能（如商業、辦公、住宅）等用途在一起進行高強度的綜合開發。從已經實踐的情況看，我國土地綜合開發利用已達到很高的水平，比如目前國內的長沙客運專線的客運站、香港九龍站地鐵上蓋子等項目，容積率都達到了7.5和8，組織得非常好。
2、土地利用多功能的有機混合。土地綜合開發也契合了緊湊型城市發展模式的核心理念，也就是土地利用的多功能的有機混合。這種開發方式包括了居住、商業、辦公、交通等多類設施，最終在同一塊土地上形成多種城市功能的有機混合，形成布局協調、地上地下空間充分利用、交通設施無縫對接的城鎮綜合體。
3、落實公交優先理念。實現公交優先、綠色出行，首先是強調以鐵路的站場、軌道交通站場為依托的土地綜合開發，要和城市的其他公共交通系統進行無縫銜接，落實公交優先；其次，選定這些開發地塊的面積，形成緊湊型開發的城市綜合體，強調的是在500米范圍內直徑距離，步行距離范圍內共同進行建設、設計、開發，這樣使得在日常的活動中人們可以以最恰當的范圍，以步行的方式來實現綠色出行的要求。
屏幕上就是軌道交通型土地綜合開發的一個示意圖，大家可以看到，最底層是地鐵站，其上層是一般的城市公交換乘站，再往上層是商場，再往上層是城市的園林平臺或汽車出行的路徑，再往上面是住宅、辦公和商場等的建設，形成了立體開發、整體綜合開發的發展模式。這是土地綜合開發模式的一個平面示意圖，大家可以看到分層立體的發展格局。
這種發展模式把多種功能混合在一起進行開發，來實現高密度的綜合性開發的目的。這是已經建成這種綜合開發模式的城市，一些相互銜接、換乘的具體方式，這個圖片是香港的情況，地鐵和公交的換乘、地鐵和商場的無縫銜接，和商業的無縫銜接以及和交通出口的相互銜接。這就是綜合開發時考慮到公交的土地利用情況，都在500米距離范圍內進行的整體安排，包括商業、交通、住宅、辦公等。
以下圖片都是一些已經采用這種方式進行開發，形成緊湊型城市開發的典型例子。這是香港地鐵的九龍站，高樓是地鐵站上邊的部分，這是它的分期開發以及各種功能混合的示意圖，它是鐵路站城一體化的典型例子；這是日本新的橫濱站，這些樓建立在它地鐵的上蓋部分，這是設計示意圖，下面的圖是它各種功能混合在一起進行開發建設的、局部小范圍內進行的緊湊型開發；這是剛才提到的武廣長沙客運站，也是采用這種方式進行的緊湊型開發；這是深圳四號線車輛段上蓋物業的開發，這是它整個城市緊湊型開發的外觀，這是它的內部設計，把車輛段的上蓋和非上蓋部分設計在一起，形成一個地塊上多功能的綜合開發，這是它的總體規劃圖。
三、 推動緊湊型城市開發建設的前景和有效途徑
節地緊湊型城市開發建設模式是城市發展的新模式，這種開發模式已經是大勢所趨，具有廣泛的應用前景。
（一）軌道交通導向型的土地綜合開發模式將成為中國城市化發展中一個重要的開發模式。在實施一帶一路、京津冀協同發展、長江經濟帶三大戰略規劃過程中，沿著軌道交通干線形成有效的城市布局是優化國土空間開發的必然選擇。中國的城市化發展離不開以交通樞紐為導向，因此大量的城市將來都會在交通沿線形成有效的布局。
在構建以城市群為主體形態的新型城鎮化過程中，鐵路、輕軌、地鐵等大容量公共交通建設步伐將進一步加快，能夠協調城市土地利用和軌道交通發展特征的城市開發模式會成為今后重要的開發模式，因此軌道交通型綜合開發模式將是重要的方式。現在實行的幾大戰略都跟軌道交通密不可分，包括“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶等，都離不開軌道交通。
此外，軌道交通導向型的土地綜合利用以鐵路來提升土地價值、以多元經營回收土地的外溢收益，以人口集聚增加主營收入、以產業集中促進城鎮發展、以交通走廊優化城市布局，這種新機制可以實現支持鐵路建設，促進城市發展和提高節地水平三個目標。在這三個目標同時能夠實現的情況下，軌道交通型的土地開發模式應用前景非常廣泛，而且會成為主要方式。
首先，它推動城市和交通互動的方式，能夠極大地提升城市的集聚效果。從屏幕中，大家可以看到來自日本的統計數字，日本進行有產城開發和沒有產城開發的對比，前面人口集聚比較少的，這幾個小的、矮的、綠色的柱子就沒有進行產城一體化開發，每天客流量不到一千萬人次，進行了產城一體化開發的城市人口集聚效應非常明顯，每天達到5300萬人次。其次，這種開發模式可以很好地支持整個軌道交通形式的發展。我們從香港地鐵的收入情況可以明顯地看到這種方式帶來的好處。
香港地鐵的整體收入中，由物業發展和物業租賃的開發所帶來的收益超過50%：建造各種緊湊型城市所帶來的物業收入占到28%，物業租賃以及物業管理的其他業務收入達到24%，整體收入達到52%。還沒有計算車站的商務這部分，如果計算這部分將達到75%以上。這樣有利地支持了軌道交通的發展，同時軌道交通發展還帶來新的城市經濟的增長點，由于軌道交通的到達，使得各行各業都得到了促進和發展。
（二）節地緊湊型城市開發建設其他方式的實施前景。應該說，這些方式（人車分流的節地方式、立體城市的節地方式等）也是非常具有前景的，為舒緩資源環境的壓力，解決交通擁堵和空氣污染等大城市病產生了積極的作用，同時能夠促進新的經濟增長的發展，促進產城融合。這樣的前景優勢，使得有遠見的城市開始轉變城市的發展理念和模式，轉為采用精明增長的模式，這是非常優先的選擇。
由于節地緊湊型城市的開發模式所具有的功能多樣化、交通便捷等特征，對于增加土地收入、發展商業、服務業等產業有巨大的促進作用，所以這樣的節地方式將會有非常廣闊的應用前景。這些方式的實現途徑，目前已經可以看得非常清楚，特別是對于軌道交通型土地的綜合開發利用，已經可以看到三個方面的優勢：第一，在土地供應上具有一定的優勢；第二，在規劃上會得到支持；第三，在政策上也得到了推動。
我國的城市土地都屬于國家所有，因此在土地供應的政策上比較容易協調和推動，在規劃上也可以給予有利的支持。2013年開始，國務院在《關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》中就明確地提出了軌道交通型的土地綜合開發利用模式，提出了總體的方向，在政策上也給予了明朗。2014年，國務院辦公廳專門下發《關于支持鐵路建設實行土地綜合開發的意見》，在政策上對這種開發模式給予了明確的支持。這種開發模式能夠促進鐵路開發主體的積極性，能夠使得在加強鐵路建設、促進軌道交通發展的時候也推動新型城鎮化的發展，具有有效的實施途徑。
（三）對于推動緊湊型城市開發建設模式的一些政策建議和思考。我主要從四個方面考慮：第一，要制定科學的規劃要求，從城鄉規劃、詳細的控制型規劃上，就要引導和支持新型城市的建造模式；第二，對傳統的城市建造方式實行適當的限制，來強制推動新型城市化建設模式的發展；第三，要制定用地的扶持政策，鼓勵采用新型的城市建造模式；第四，要堅持資源約束條件，推動新型城市建造模式的應用。
目前國土部正在制定相應的政策，在考慮這些問題。比如，在推動采用新的用地方式的時候，就從幾個方面考慮到了這些問題，比如在推動節地模式的時候，試行土地利用年度指標激勵，對采用新型建造方式的城市，我們通過一定的指標來推動這種節地方式的使用；考慮招拍掛的時候，也可以使新型的建造方式作為一個優選方案，或適當作為配置土地的前提條件。另外，對于節約集約利用土地，采用緊湊型的城市建造方式，可以在地價和容積率方面給予適當的優惠和推動。
采用新型節地方式有相當的難度，這些政策正在考慮和制定之中，期待在不遠的將來，我們能夠對新型城鎮化中的節地利用方式進行有力的推動。我的發言就到這里，謝謝大家！
