城市更新是未來城市建設的重要抓手。
城市更新，成為了全國各地熱議的高頻詞。十九屆五中全會通過的“十四五”規劃建議明確提出實施城市更新行動。2021年全國兩會期間，“城市更新”首次寫入政府工作報告，重要地位被再次提高。
隨著中國城市化進程的不斷推進，我國針對城市和農村中不符合現代化社會和城市發展的建筑進行了重建和更新, 自2013年起，相繼提出了“舊城改造”、“棚戶區改造”以及“城市更新”等相關概念，中央層面現已將城市更新提升到遠期戰略規劃。
因此，盤活存量用地，提高土地利用效率將是未來新型城鎮化戰略的重要一環。城市更新的力度將持續加大,從而釋放城市土地活力,促進城鎮化高質量發展。
城市更新政策梳理
2013年7月
《國務院關于加快棚戶區改造工作的意見》加快推進各類棚戶區改造，重點推進資源枯竭型城市及獨立工礦棚戶區、三線企業集中地區的棚戶區改造,穩步實施城中村改造。
2013年11月
《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》推進城市建設管理創新。建立透明規范的城市建設投融資機制 ,允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道,允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營, 研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構。
2013年12月
《中央經濟工作會議公報》調整產業結構、防控債務風險,促進區域協調發展、保障和改善民生(棚戶區改造)。
2013年12月
2013年12月《中央城鎮化工作會議公報》明確推進新型城鎮化的六大任務，強調三大城市群要以盤活存量為主,不能再無節制地擴大建設用地規模。
2013年12月
《全國住房和城鄉建設工作會議公報》重點推進各類棚戶區改造 ；轉變城鄉規劃理念，切實提高城鄉規劃編制的科學性；鼓勵社會資本參與城市基礎設施建設。
2014年3月
《國家新型城鎮化規劃（2014-2020 年）》按照改造更新與保護修復并重的要求, 健全舊城改造機制,優化提升舊城功能。有序推進舊住宅小區綜合整治、危舊住房和非成套住房改造,全面改善人居環境。
2015年12月
《2015 年中央城市工作會議》提到有序推進老舊住宅小區綜合整治; 推進城市綠色發展,提高建筑標準和工程質量。
2016年2月
《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》全面提升 城市功能，加快城鎮棚戶區、城中村和危房改造,加快城市綜合交通網絡建設,實施城市地下管網改造工程，推進海綿城市建設 ，推動綠色城市、智慧城市等新型城市建設,提升城市公共服務水平。
2016年11月
《關于深入推進城鎮低效 用地再開發的指導意見(試行)》明確城鎮低效用地的改造開發范圍,規劃確定改造的老城區、城中村、棚戶區、老工業區等可列入改造開發范圍; 鼓勵市場主體收購相鄰多宗低效利用地塊,申請集中改造開發。
2019年3月
《2019年政府工作報告》提出城鎮老舊小區量大面廣,要大力進行改造提升, 更新水電路氣等配套設施,支持加裝電梯,健全便民市場、便利店、步行街、停車場等生活服務設施。
2019年4月
《關于做好2019年老舊小區改造工作的通知》2019年起將老舊小區改造納入城鎮保障性安居工程,給予中央補助資金。
2019年9月
《中央財政城鎮保障性安居工程專項資金管理辦法》首次將老舊小區納入支持范圍, 主要用于老舊小區水電路氣等配套基礎設施和公共服務設施改造,小區內房屋公共區域修繕、建筑節能改造等。
2019年12月
《2019 年中央經濟工作會議公報》再次提出要加強更新和存量住房改造提升,做好城鎮老舊小區改造工作。
2020年7月
《國務院辦公廳關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》明確城鎮老舊小區改造任務,重點改造 2000 年年底 前建成的老舊小區。改造內容可分為基礎類、完善類、提升類 3 類,各地因地制宜確定改造內容清單、標準和支持政策。
2020年8月
《住房和城鄉建設部辦公廳關于在城市更新改造中切實加強歷史文化保護堅決制止破壞行為的通知》加強對城市更新改造項目的評估論證。對涉及老街區、老廠區、老建筑的城市更新改造項目,各地要預先進行歷史文化資源調查，組織專家開展評估論證,確保不破壞地形地貌、不拆除歷史遺存、不砍老樹。
2020年10月
《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出要推進以人為核心的新型城鎮化,實施城市更新行動,推進城市生態修復 、功能完善工程,統籌城市規劃、建設、管理 、合理確定城市規模 、人口密度、空間結構,促進大中小城市和小城鎮協調發展。
2021年3月
《 2021年政府工作報告》深入推進以人為核心的新型城鎮化戰略 ,加快農業轉移人口市民化,常住人口城鎮化率提高到65%,發展壯大城市群和都市圈。實施城市更新行動,完善住房市場體系和住房保 障體系，提升城鎮化發展質量。政府投資更多向惠及面廣的民生項目傾斜，新開工改造城鎮老舊小區5.3萬個，提升縣城公共服務水平。
珠三角城市更新領頭羊
在地方層面，廣州、深圳和上海三座城市都相繼頒布了《城市更新（實施）辦法/細則》，從制度上較為全面的規定了城市中不同類型的城市更新項目開展的具體要求。天津、杭州、武漢、南京等二線省會城市，珠海、東莞、惠州和佛山等灣區城市也開始了對城市更新的積極探索。
從政策與發展情況來看，珠三角是城市更新發展的最為領先區域。
這得益于2008年國土資源部與廣東省政府開展的省部合作，推進廣東建設節約集約用地試點示范省。作為推進示范省建設的一項重要任務，2009 年8月廣東省出臺《關于推進“三舊”改造促進節約集約的若干意見》對“三舊”改造的總體要求、基本原則、改造范圍、改造方式、用地手續、籌資渠道等做出了規定。
2015 年，廣州頒布《廣州市城市更新辦法》及其相關配套文件(舊村莊、舊城鎮、舊廠房的更新實施辦法),正式將“三舊”改造升級為綜合性的城市更新。
進入2019 后，廣東省出臺《關于深化改革加快推動“三舊”改造促進高質量發展的指導意見》，加速推動城市更新的意圖明顯。2019年9月《廣東省深入推進“三舊”改造三年行動方案（2019-2021年）》中提到，至2021年，全省新增實施“三舊”改造面積23萬畝以上，完成改造面積15萬畝以上。其中，珠三角城市新增實施改造面積占比在80%以上，珠三角城市更新的發展空間巨大。
廣東省“三舊”改造，對于全國其他地區的城市更新發展具有較強的借鑒意義。
廣州城市更新的政策導向經歷了多次的修改和調整,自2009年施行“三舊”改造起,城市更新的主導力量從早期的“市 場”逐步轉向“政府”,推行政策收緊管理,強化政府管控作用,日漸重視管理細節和實施成效。
2020年8月,廣州市委十一屆第11次全會審議通過《關于深化城市更新工作推動高質量發展的實施意見》和《廣州市深化城市更新工作推動高質量發展的工作方案》,對新一輪城市更新作出重要部署 ,揭開該市深化城市更新新篇章。
廣州城市更新核心政策的主要變化
1.“三舊”改造試行期
56號文件(2009年)，市場主動,政府讓利。
極大調動市場主體和業主參與改造的積極性,城市更新爆發式增長。
2.“三舊”改造調整期
20號文件(2012年)，政府主導,市場參與。
調整補交地價的比重和收益分配方式,約束市場逐利開發,城市更新速度放緩。
3.“三舊”改造向城市更新轉型期
134號文件(2015年)，政府主導,市場運作。
將“三舊”改造上升為更加綜合的“城市更新 ”, 城市更新進展緩慢,微改造類型增多。
廣東省作為全國存量節約集約用地的示范省,十多年來在城市更新領域已經形成了完善的政策框架，積累了豐富的實踐經驗。廣州市每年通過城市更新完成超過千億的固定資產投資，并且可以供應大量的新增建設用地。
根據《2019廣東省“三舊”改造和城市更新發展報告（白皮書）》披露的數據，截至2019年，廣東省累計實施改造面積82.3萬畝，累計節約土地20.4萬畝，節地率達42.4%。
根據廣州市住建局數據，2020年廣州市全市“三舊”改造新增實施面積18773畝，完成改造面積17712畝，完成固定資產投資1006 億元、同比增長44.75%。
城市更新自然就成為了灣區房企補充土儲的重要手段。相比競爭激烈的招拍掛拿地方式，城市更新（“三舊”改造）以更低的地價獲取土地儲備，保證更高的利潤率，受到房企青睞。
以深耕深圳城市更新的佳兆業集團為例，舊改項目是其重要的盈利來源。根據佳兆業集團2020年中期業績數據，公司土儲內舊改項目地價僅為9600元/平方米，土儲內深圳的舊改項目地價也僅為1.4萬元/平方米。同期深圳的住宅銷售均價超過5萬元/平方米，住宅用地公開出讓的單價也普遍超過4萬元/平方米。佳兆業集團于深圳在售的舊改項目均價普遍為4萬元-7萬元/平方米。
深圳城市更新核心政策的主要變化
深圳城市更新核心政策相對穩定。2009年10月22日,深圳率先頒布地方《城市更新(實施)辦法》,為日后的城市更新打下堅實基礎。演進方向是自2009年之前的“政府推動”邁向“市場選擇”,從曾經的政府主導轉向市場主導與多方協作。通過市場選擇開展城市更新,推進城市空間改善和產業升級。
1.城市更新政策初創期
211號文件(2009年)，國內第一個《城市更新方法》（211 號文件）,對城市更新工作建章立制,開始了城市更新制度建設的全面探索進程。
2.城市更新政策完善期
1號文件(2012年)，頒布城市更新《實施細則》(1號文件),與《城市更新辦法》一起構成城市更新的兩大核心政策。
1號文件在211號文件的基礎上，進一步規范了深圳城市更新活動的開展,界定各方職能分工,完善更新計劃和規劃的編制要求,針對綜合整治、拆除重建和功能改變三類改造模式提出具體詳細的實施規定。
3.城市更新政策發展期
290號文件,38 號文件(2016 年) ，標志著城市更新進入新一輪的政策變革。
290號文件對接深圳的“強區放權”,實現城市更新管理和審批權力的持續下沉。38 號文件在創新實施機制、簡化地價體系、提升公共服務設施水平、拓展籌建保障性住房渠道、試點重點城市更新單元開發等內容上更新了相關規定。
上海城市更新“留改拆”，“留”在第一位
上海的城市更新基于多年實踐的日積月累，不同于廣州、深圳的大力度土地制度變革支持。
上海早在 20 世紀末就已針對舊工業、舊區開展了大量更新工作。以拆為主，速度為先。進入 21 世紀，在大拆大建更新行動的教訓后，開始轉變以拆遷重建為主要手段的單一更新做法，轉向歷史保護、多尺度、多類型的城市更新運作辦法。
自2015年5月15日發布《上海市城市更新(實施)辦法》后,上海逐步借助規范化的政策辦法與“試點試行”推進城市更新的制度體系建構與實踐發展，強調政府和市場力量的“雙向并舉”。上海明確提倡“留改拆”，“留”放在第一位，為城市留住文脈，留住城市風貌，讓街區可以漫步，讓建筑可以閱讀，讓城市富有溫度。
上海城市更新核心政策的主要變化
1.城市更新政策試探期
項目試點(2012年)，上海各區自發探索符合自身實際的更新實施機制。
2.城市更新政策規范期
20號文件(2015年)，標志著上海城市更新邁入法制化建設的新階段。
涉及城市更新的規劃、土地、建管、權籍等各個方面，為全面開展城市更新實踐提供依據。
上海城市更新工作強調“區域評估與實施計劃”相結合，對更新項目實行地進行全生命周期管理,在土地出讓合同中明確更新項目的功能、運營管理、配套設施、持有年限、節能環保等要求以及項目開發時序和進度安排等內容,形成土地“契約”。上海城市更新的主要流程分為區域評估、實施計劃、城市更新項目實施三個階段。
杭州“高科技”城市更新
作為長三角重要城市之一的杭州，改造方式上，杭州鼓勵收購房產或插花式征遷，統籌多個鄰近社區資源，構建15分鐘居家生活圈。改造過程中，將探索“設計+建設+運營”的一體化方式，把大數據、云平臺、AI等信息技術，嵌入老舊小區治理。
總之，城市更新是城市發展到一定階段所必然經歷的再開發過程。三大都市圈的城市化進程都已經進入了緩慢發展階段，城鎮化對城市建設增量的推動效果將大幅降低。盡管從全國來看，城鎮化率剛剛達到60%，但發達地區的城鎮化率已經達到70%-80%甚至超過了80%。根據廣東省統計局的數據，珠三角的城鎮化率已經達到了86.28%，城鎮化已經進入成熟階段。而在長三角和京津冀區域，城市化率也普遍超過70%。通過城市更新的手段來完善城市功能，優化產業結構，改善人居環境，推進土地、能源、資源的節約集約利用，從而促進城市健康可持續發展。
