從“城市群”到“雙城經濟圈”
時間：2021-05-26 20:05:07
來源：城市化網 作者：李津逵
文/中國國際城市化發展戰略研究委員會副主任、中國（深圳）綜合開發研究院資深研究員 李津逵
2020年10月16日，中央政治局會議審議了《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》，會議要求成渝地區“牢固樹立一盤棋思想和一體化發展理念，健全合作機制，打造區域協作的高水平樣板”。今年年初，中央財經委員會第六次會議首提“雙城經濟圈”新概念，在一年時間里總書記兩次主持中央會議，講雙城圈，意義非同尋常。兩次中央會議對“雙城經濟圈”的定位、目標、要求完全一致，第二次又增加了一句話：“打造區域協作的高水平樣板”。看來，對成渝兩市的發展階段、兩市為中心的兩個城市圈、兩圈之間的相互協作、兩圈為中心的城市群在未來全球競爭中的定位，都需要重新審視。這大約就是中央將“城市群”概念轉為“雙城經濟圈”概念的重要原因。
市場競爭是當前成渝地區核心動力
成渝地區經濟發展仍處在工業化的中期階段，這個階段必然是競爭為主的時代，競爭帶來了成渝二十年來的高速發展，也將成為未來相當長時期內的主要發展動力。經濟圈就是以市場配置資源的經濟圈、市場圈，市場圈的核心動力就是競爭。
2010年2月，住建部把直轄市重慶規劃為五個國家中心城市，2016年4月國務院批復成渝城市群規劃，成都相當于國家中心城市。2019年，國家發改委發布了全國近二十個城市群，將成渝與京津冀、長三角和粵港澳城市群并列為中國區域發展的第四極。
一般來說區域城市化過程會經歷三個階段：中心城市發育成大都市、大都市帶動腹地成為都市圈、都市圈與周圍中小城市形成同城化的城市群。“雙城經濟圈”的判斷符合實際，成都城區正在演化出成都城市圈，渝西地區正圍繞主城形成渝西城市圈。兩圈各自都還處在工業化中期階段，并且由于兩者距離近、腹地重合，就必然面臨一個“雙城記”的宿命。
多年來成渝兩地產業同構反復被人詬病，其實成渝之間還沒到“錯位發展”的階段。回望1984年，國家放開家電定點生產的許可制度，各地家電企業群雄蜂起，為爭奪市場大打價格戰，即使一縣之內的同類產品間也互相拉黑、血拼價格。那時候也曾有“錯位發展”、“避免重復建設”的觀點，但毫無意義。如今廣東家電產量占全國近半，企業間的競爭漸漸轉向了大數據支持的產品設計、智能制造、工業互聯網等前沿科技，脫離了低檔次的競爭階段，在市場面前，“競爭中淘汰的才是重復建設”。
成渝地區汽車產業是集中度最高的產業，成渝汽車產業占全國比重尚在20%，與其他地區相比并沒有明顯優勢，重慶主車有大量的配套在四川，成都的主車有大量的配套在重慶，此時正需要通過競爭來優化產業鏈，任何自上而下“錯位發展”的頂層設計都落不了地，一旦落地也會阻礙競爭。
除了產業競爭，成渝兩城也在爭奪區域中心地位。在成渝城市群發育的過程中， “文無第一，武無第二”，兩者相愛相殺，搶占西南地區的C位：高鐵建設互不相讓，“西成”對“西渝”，“成貴”對“渝貴”，“鄭渝”對“京蓉”；空港與河港、金融中心、跨國公司的區域總部、自貿區、當然還有跨國公司的研發中心。在水鐵聯運的線路競爭中大打價格戰，相關的各鐵路局也加入競爭，把單個集裝箱的運價補到原價的不足三成。競爭帶來了浪費，但如果沒有競爭會造成更大的浪費。
古代社會技術進步緩慢，中國歷史上東西南北各經濟中心非常穩定。美國學者施堅雅從市場出發研究中國歷史地理，發現一個有趣的現象：西北的西安，西南的成都，華南的廣州都長期是中國的區域性中心，華北的北京是開封的接力，華東的南京與杭州則是風水輪流轉，換句話說，從來沒有一個地方是由同時代的雙城來扮演區域中心的。
工業革命以來，城市間競爭加劇，后起者可能通過新技術的平臺一舉上位，美國太平洋鐵路西部的終點原來是塔柯瑪，西雅圖的商界自發組織起來將這條鐵路打通到西雅圖，百年后的今天人們都知道美國西北名城西雅圖，而塔柯瑪很多人都沒聽說過。美國東部的紐約長期受到來自新奧爾良碾壓，那是北美第一大港。紐約人便歷經磨難修建伊利運河，蒸汽輪船把紐約與五大湖等中西部腹地連接起來，從而崛起為美國首屈一指的經濟中心。顯然在蒸汽機、電動機、內燃機、計算機、互聯網等新的技術平臺出現的時候，區域經濟中心的競爭就會出現新的變數，十年前重慶發展出筆記本、電腦、智能手機產業就是一例。甚至當城市群進一步擴大的時候，原有不同城市群的經濟中心也一定會相遇、相爭，決出大城市群的中心城市。上個世紀80年代，日本形成了“三灣一海”四個城市群，即東京灣、大阪灣、伊勢灣和瀨戶內海，但是如今東京與大阪之間聯系日益緊密，兩者間的競爭也使大阪被東京甩出了幾條街。
那么，有沒有多中心錯位發展的城市群呢？中國華南的珠江三角洲，兩千年來經濟中心都是廣州。鴉片戰爭之后出現了省港雙城形態，香港成為中外貿易節點，廣州成為南北貿易節點，錯位發展，相安無事。深圳經濟特區建立之后接受了來自香港的強大輻射，又得到來自全國的移民而迅速崛起，在廣州與香港之間形成了一個競爭發展的新格局：香港躍升為亞洲的經濟中心城市、廣州穩坐華南的政治中心與經濟中心、深圳在夾縫中突圍成為中國的技術創新之城和金融中心之一。深圳的崛起對整個珠江三角洲，也就是粵港澳大灣區是創造了一個增量，并沒有在存量中與穗港兩城血拼。深圳創辦了面向國內的證券市場、舉辦了高交會、吸引了來自全國各地的移民精英創辦科技型民營企業，這個功能無論是香港和廣州都從來沒有扮演過。但是，深圳的產業特點是市場競爭而來，不是任何一級政府規劃出來的。
成都這座兩千年來中國西南的經濟中心，在近現代以來遭遇來自重慶的三輪競爭：第一輪是1891年，隨著長江上游的被動開放，重慶和萬州成為全川僅有的對外開放城市，這使得原來僅僅是川東武備道的重慶在1920年代人口已超過了成都；第二輪是1937年，這一年11月中旬日寇攻陷南京，11月20日國民政府堅決抗戰移駐重慶，成為戰時首都抗戰時期的重慶，冒著日機的大轟炸人口卻迅速增長，成為戰時中國的政治、軍事、經濟和文化中心。這前兩輪的競爭，一是來自口岸開放，二是來自戰時政治地位，技術進步的作用并不突顯；第三輪就是重慶直轄，重慶直轄后的中國得到了入世的紅利，搶占了移動互聯時代的技術風口，從一省的工業城市蛻變為有全國影響的特大城市。
與此同時，成都也在西部各中心城市中脫穎而出，成為跨國公司和民營科技企業在西部布局的首選。沒有重慶發起的競爭，難以想象如今成渝間的比翼齊飛。比較一下西安、北京這些一方執政就可以看得更清楚。可以說，重慶的崛起是中國百年開放、民族復興的詩篇。而由此看來成渝雙城競爭是成渝地區高速發展的主動力，又是城市高質量發展的序幕。迄今為止這種競爭還主要表現在硬實力上的比拼，“雙城經濟圈”就是要求在高質量上競爭、在軟實力上競爭，各美其美，美人之美，做最好的自己。成渝之間會演化出怎樣的格局，誰也無法預測。可以預測的只有一條：限制競爭會阻礙雙方和區域的發展。
競爭目標應當是全球城市
英國城市學者克拉克在《全球城市簡史》中提到一個現象：每當一個城市群形成的時候，就會伴隨崛起一個全球城市。
從英國和美國的歷史看，當一個國家引領了一輪技術革命而處在世界舞臺中心的時候，該國國內的中心城市一定在某一個到某幾個方面扮演全球城市的角色。例如引領了蒸汽動力工業1.0革命的英國，曼徹斯特是世界紡織中心、牛津劍橋是世界高等教育中心、伯明翰是世界蒸汽機制造中心、格拉斯哥是世界船舶和機車制造中心。當美國在引領電動機和內燃機的工業2.0和計算機互聯網的工業3.0時代里，匹茨堡是全球鋼鐵中心、底特律是世界汽車中心、西雅圖是世界航空中心、休斯敦是世界石油與航天中心、舊金山灣區是計算機互聯網中心。
因此未來成渝城市群發育過程一定伴隨全球城市的崛起，在工業4.0時代里應當扮演一個或幾個世界級領頭羊的角色。什么時候可以談錯位發展呢？紡織中心的曼徹斯特和利物浦之間、汽車之都的底特律和鋼鐵之都的匹茨堡之間才談得上錯位發展。到了這個階段，底特律的汽車和匹茨堡的鋼鐵已是世界汽車和鋼鐵產業的中心。可見成渝必須面向世界，在某一個某幾個領域中創造增量，成為世界經濟文化發展的領頭羊。競爭目標制定在全球城市，腹地就絕不僅限于中國西南地區。重慶的筆電和手機已經賣到一帶一路，成都的大熊貓可以吸引全球青少年來做志愿者，就預示了這種全球城市的前景。
提升城市的能級就一定要提高人才和資本的集聚度。這恰恰是當前最被人忽視的。成都市域面積已經達到1.7萬平方公里，渝西城市群總面積1.8萬平方公里，放在國際上都相當一個城市群（例如紐約灣區）的面積。但兩方面的人口密度都還遠遠不足。無論成都還是重慶主城，人口和生產要素的集聚都遠遠沒有完成，兩者主城區人口都不足千萬，距離中國一線城市兩千萬人口的平均水平還差距不小。
以成都為例，人口密度只相當于深圳的1/4。就象是兩杯同樣的酒，其中一杯兌上了四倍的水一樣。重慶由于大山大江分隔成組團城市，總的人口密度更低。城市圈首先要做強，做強就要提高密度。2018年成都地均產值約每平方公里1億元，在全國城市中排名第23位，密度偏低。但是今年4月成都規劃省級東部新區，900多平方公里的范圍。這離天府新區獲批僅六年（比較上海和天津，國家級新區已經建設了近二十多年）。
這種空間上做大的結果會不會更加稀釋人口和生產力的密度，影響到產業創新和城市能級的提升呢？當下的全球城市，上海、倫敦、巴黎、東京、紐約都是人口高密度的城市。中心城市聚集起高密度才有外溢的落差，成渝地區遠未形成大中小城市協調發展的格局。成渝兩主城一方面密度低，一方面規模大，出了主城就是巨大的斷崖。就是四川第二大城市綿陽，不及成都經濟總量的六分之一；重慶主城之外體量最大的涪陵，不足主城的八分之一。特別對于成都而言，與區域內四川各市是省會與地市的“兄弟”關系，不比重慶與各區之間的“父子”關系，四川城鎮體系一向首位度畸高，成都為此可能難辭其咎。如果成渝的主城繼續不斷擴大面積，不僅于自身能級提升不利，也難以發揮出香港、上海和深圳那樣產業外溢、輻射帶動周邊的作用。
當然也有例外，舊金山灣區就是在大片郊區蔓延地帶中出現了硅谷，確實不尋常。灣區研究院院長蘭道夫對此的解釋是，灣區的企業都處在技術競爭的前沿，他們都密切關注技術進步的方向，大家會經常在一起交流。有一次他在一個廢棄的廠房里發現一群人在開會，他說在灣區每天都會有500到1000場這樣的論壇或者研討。這提醒我們城市的密度為的是從業者交流的便利度，當一個地方創新創業者主動保持高頻率交流的時候，全球城市的地位也就不受密度影響了。
當下，中央兩次會議要求協調發展，不能人為造成市場配置資源的障礙。例如交通方面，成渝之間一些斷頭路現象就是突出表現，城軌互不銜接，瀘州、自貢，川南片區城市快軌，沒有與重慶、榮昌、大足、綦江無縫對接；高速收費不一樣，一路兩價。出現這樣的問題就象考研的試題上做錯了四則運算一樣，實屬不該。
成都、重慶各自的城市圈在國際上達到了城市群的體量，一旦發展成熟便一定會造就出兩個全球城市。成渝之間當下是城市連綿帶形態，在兩個全球城市引領下，經過未來二三十年的高質量發展，一定是規模在全球罕見的大城市群。這個城市群不應是“成都東擴”和“重慶西拓”蔓延式的對接結果，一定是有張有弛、疏密得當的節奏。但在成渝主城之間一定表現為“同城化”，不僅兩市間交通順暢便捷，共享電子車牌、共享公交卡,主城間能否通過磁懸浮等超高速交通方案直接打通CBD區域，使雙城的高端生產性服務同城化？因為有了投融資、金融、信息的同城化，物流、生產布局就會順理成章。
成都因都江堰而坐擁天府之國，具有卓文君、李白、郭沫若的浪漫氣質，重慶帶著巴蔓子、鄒容大將軍的基因，擔當抗戰首都而充滿英雄氣概。成都的生活非常安逸，除了2008地震之年從沒跌出中國幸福城市前十名，重慶百年之內兩度直轄具有開放胸襟和創新的品格。未來兩者不僅同為西南經濟中心和長江上游經濟中心，而且一定要在一帶一路和全球經濟中扮演領頭羊的角色。當前階段產業同構功能重疊，面向未來則通過充分競爭博弈，兩者迥異的個性完全可以上演和而不同、相得益彰的全球“雙城記”。
中小城市要搶抓“雙城圈”機遇
“雙城圈”的提出，獲益最大可能是眾多中小城市特別是四川省的中小城市，他們現在可以名正言順對接兩個中心城市了。未來無論“雙城記”演成一場什么樣的戲碼，他們都可以不斷固勢利導把握契機。像廣安、瀘州、達州這樣本來就近渝遠蓉的地方，可以名正言順與重慶對接，而不必因政治正確而背對發展的機會。這是挑戰與機遇并存的當口，選擇重于奮斗，最忌猶豫不決。有一個說法叫“方向不對努力白費”，還有一個說法叫“選錯方向也比沒方向好”。
清末民初南通人張謇，中過狀元、興辦實業、規劃建設了近代南通城市，他說“辦一縣的事，要有一省的眼光。辦一省的事，要有一國的眼光。辦一國的事，要有世界的眼光”。假如僅僅打自己一縣一地的算盤，擔心中心城市會空吸自己，擔心面向重慶將失去本省支持，就沒有站在歷史正確的一邊。廣東順德有一句話，“見了綠燈大步走，見了紅燈繞道走”，千萬百計也要對接重慶。
對接的途徑有哪些呢？按照北美城市學者簡·雅各布斯的說法，腹地與大都市之間的對接無外乎四個方面：勞動力向重慶輸出、農產品向重慶提供、招商引資吸引重慶的項目落地、基礎設施與重慶打通。
從成渝的情況看，還有一種對接充滿中國特色，那就是讓腹地的綠水青山滿足主城市民的度假休閑需求，使它變成金山銀山。遠在湖北恩施的蘇馬蕩，這個人口不足500人“中國最美小地方”，近年吸引大量重慶、武漢市民前往避暑度假，證明了強大的市場需求。
從全國來看，農業是一個虧損產業。從中國農戶收入來看，可能90%以上的農戶的90%以上的收入都與農業無關。在戶均承包地極為有限的情況下，留在農村的農民，往往是“一個月過年，一個月種田，10個月賭錢”。綠水青山很難靠農業變成金山銀山，一定要掙城里人的錢。
現在遠離大城市中心的鄉村有三大資源在閑置：青山綠水在閑置、“50、60”的半勞動力和一年只住15天的農宅、院落也在閑置。這些閑置的資產如何變為金山銀山？城里人敢不敢貿然走進一個陌生地方來度假休閑，有沒有安全感？這就要看鄉村社會治理的水平，社會治理是工業、農業、國防和科技四個現代化之外要實現的第五個現代化。
操心基層社會治理的一定是縣長、鄉鎮長這些“塊塊”的主官，他們行事的障礙往往是現行的各種法規政策，掌握這些法規政策的是各個“條條”部門。因為只要是因地制宜幫助基層，就有可能違反現有的法律法規和政策。比如說各種經開區、高新區等產業功能區，習慣把居民生活列為“配套”功能，能不能讓配套功能變為主體功能，能不能讓人居功能成為一個區域里最核心的功能，把“以人為核心”落實到用地性質上？能不能拿出一些工業用地改變功能給居民建一些公園、商場、學校、醫院？能不能讓辦公樓的首層開放給餐飲、健身、娛樂？能不能在城市的街心多創造一些可以運動娛樂跳廣場舞的空間，而不是做一些沒有實效的綠化？這些都需要開發區、國土規劃、市容綠化等等部門協同支持。而且這些都是自選動作，不是規定動作，每一個動作的完成都是一次主動的“我要做”，需要的都是綜合性的配套改革。
競合在頂層，改革在基層，發力是塊塊，支援是條條。無論是省級市級縣級鄉鎮級，未來20年這幾屆決策者們注定要塑造成渝地區的格局，讓一個親切宜居富有活力的城市群崛起在中國大西南，讓成渝雙城共同扮演一個造福世界的全球雙城。衷心祝福他們能將職業當作志業，把工作當做創作，那就不僅不負黨中央的一番苦心，也一定會為當代居民和后代子孫深深感念。
雙城經濟圈建設中要慎用頂層設計
人們面對區域中心地位中的競爭往往寄希望于頂層設計，但珠三角城市群的實踐提醒我們“頂層干預”一定要慎之又慎。
以粵港澳大灣區城市群為例，在港珠澳大橋設計中，由于太多照顧香港的意見而設計成“單Y”方案，這一頂層設計把深圳排除在珠江東西兩岸大通道之外，使得至今港珠澳大橋的車流量僅是虎門大橋的幾分之一。“大佛山”方案，即在廣州深圳之外打造廣東“第三大城市”是又一個頂層設計，說穿了就是用統計方式打造大城市，這一決策違背了南海順德地區的發展規律，人為膨脹了佛山市一級政府的體量，嚴重妨礙了順德、南海的發展。在一片網絡城市地帶憑空打造的佛山新的城市中心，只能是無源之水。這個新城前后更名為“東平新城”、“佛山新城”，目前叫做“中德產業區”，最后把一個幾近爛尾的攤子甩給順德去接盤，這些都是成渝城市群“頂層設計”中應當警惕的前車之鑒。
成渝地區雙中心格局是世界罕見的，確實需要拿出有價值的頂層設計來破解這個世界級難題。若干年前成都市長葛紅林就將市長定義為城市CEO，他在中國市長論壇上提出市長從事的是城市科學工程，不能將市長視為一個非專業性的官位，市長應當職業化。而參考葛紅林的經歷和主張，能否在成渝地區先行先試一項制度：市長職業化。市長的行政級別和政治待遇可以隨政績提升，但是只要人大任命后就不要輕易調離崗位。
這項制度將有利于兩地主官凝神靜氣，慎重決策。專注于城市高質量發展，掌握雙城間的發展沿革和最新動態。不必另起爐灶彰顯本屆事功，不必為短期數據犧牲長遠發展。
