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2025年03月13日
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無論城鎮化還是城市化，都要順應人力資本流向
諾貝爾經濟學獎得主、美國哥倫比亞大學經濟學教授斯蒂格利茨斷言，21世紀對世界影響最大的有兩大事件：一是美國高科技產業的發展，二是中國的城市化。但中國城市化的模式應該怎樣呢？
我們注意到，城鎮化是目前使用頻率較高的官方用詞，而城市化（urbanization）則是一個反映農村人口向城市轉移的國際通用詞匯，已經用了100多年。從詞義上看，城鎮化似乎既包含了“城市化”又包含了“鄉鎮化”，涵義比城市化更廣，更能體現中國特色的發展模式。但實際上，我們所指的城鎮化，尤指農村的城鎮化，即以鄉鎮企業和小城鎮為依托，實現農村人口由第一產業向二、三產業的職業轉換過程，居住地由農村區域向城鎮區域（主要為農村小城鎮）遷移的空間聚集過程。從最早的“進廠不進城”、“離土不離鄉”的鄉鎮企業模式，到2001年城鎮化的首次提出，再到最近“放寬農村戶口轉城鎮戶口條件”的城鎮化措施，實際上都體現出我國提倡的城鎮化主要以農村的城鎮化為特征。
而城市化不僅是農業人口轉化為非農業人口，并向城市集中的聚集過程，而且是城市在空間數量上的增多、區域規模上的擴大、職能和設施上的完善以及城市的經濟關系、居民的生活方式以及人類的社會文明廣泛向農村滲透的過程。傳統意義上的城市化，沒有太強烈的行政干預色彩，而是通過城市的集聚效應來吸引外來人口流入，從而在經濟學角度上形成規模經濟，從人口學的角度上提高城市化率。
中國提倡城鎮化，當然不乏依據。由于中國農村戶籍人口有9億之多，如果要達到60%的城市化率，就意味著有3.8億農民要進入城市定居，這是任何一個大國都無法承受的。而不以跨地區人口流動為特征的城鎮化，就不容易導致城市失業率、地方政府財政負擔、社會治安、人口流動、傳染病流行等諸多問題。從操作性上看，城鎮化與我國目前的行政體制也相適應，即戶籍管理制度、社會保障制度、醫療衛生和教育制度等，都支持城鎮化的推廣。
在城鎮化的過程中，有的地方行政部門為了顯示政績，熱衷于搞行政區城鎮化，把廣大城鄉混合區域當成了城鎮化地域，人為提高城鎮化水平，如中國出現了世界面積最大的城市—格爾木市（99400平方公里），世界面積最大的鎮—羅布泊鎮。根據人口普查數據，2007年，大約有4000萬農民因為行政區域的“縣改區”等變化而“被城市化”；此外，因為居住超過6個月以上的農民工也被統計為城市常駐人口，故有人估計，中國的實際城市化率只有34%，而非目前官方統計的45%。
然而，各地推行的城鎮化與我們人口流動的趨向卻不盡一致。據國家統計局2009年第二季度所做的統計，外出的農民工超過1.5億，其中，來自中西部地區的比重超過70%，按輸入地分，東部地區吸納的外出農民工占66.7%，中部地區占14.7%，西部地區占18.2%。可見，農村人力資本的流向主要是從中西部地區流向東部地區，這與我國目前仍實行“行政區經濟”的目標并不一致，比如，流動人口的就業問題并沒有包含在當地的城鎮登記失業率中，也就是說，國家不考核地方政府對流動人口的就業安排；而一些欠發達地區可以通過城鎮化建設來增加GDP規模，提升政績，卻不用考慮投資效益。
因此，當我們爭議究竟城鎮化或城市化哪個更合理的時候，還是應該仔細分析一下1.8億流動人口的流出地與流入地的區域分布和行業分布。據統計，在2.25億農民工中，只有0.75億選擇就近工作，而大部分選擇外出就業，其目的無非是追求更高的薪酬和更好的公共服務。外出農民工以從事制造業和建筑業為主，從事制造業的農民工占37.9%，建筑業的占18.3%。從過去15年國家對不同區域的投入與人口流向特征之間的關系可以發現，盡管東部沿海地區的固定資產投資在全國的占比已經從1995年的58%降至2009年的42%，而東北及中西部地區投資占比則從42%上升至58%，卻未能改變人口向東流的總趨勢，這說明制造業的重心還是在東部，東部的薪酬高于中西部的原因在于投資效益高于前者。中國東部沿海地區的面積只有國土面積的1/5，卻創造了一半以上的GDP。所以，盡管我們也可以在沙漠中搞城鎮化，在高原上修建四通八達的高速公路，但代價卻是巨大的，缺少人住的城鎮與缺少車通行的高速公路都是失敗的投資。
區域均衡發展戰略能否實現規模經濟
無論城市化還是城鎮化，都是為了拉動經濟增長，實現規模經濟，縮小城鄉收入差距，因此，要評價哪種方式對實現這一目標更有效，只要對發達國家的城市化歷史和過去10年中國城鎮化的過程作量化分析，就不難得出初步結論。
研究發達國家的經濟格局，會發現幾乎所有的國家都沒有刻意采取區域平衡發展戰略，而是遵循人口自由流動的市場原則。其結果是區域經濟發展極不平衡，但地區間的收入差距或整個社會的貧富差距卻縮小了。如巴黎只占法國面積的2%，卻產生了全法28%的GDP；德國漢堡的人均GDP和每平方公里GDP分別超出東北部地區2倍和100倍，但兩個地區的福利卻沒有差異。即便像美國那樣土地肥沃而廣闊的國家，一半以上人口也只集中在5個州，居住了80%美國人口的地區所占的國土面積，從1900年的25%降至如今的17%。更不用說與中國非常相似的兩個東亞發達國家日本和韓國，東京人口占日本城市人口的41%，GDP占日本的18%，也是全球GDP總額位居第一的城市；首爾人口占韓國的25%，而GDP占24%（附圖）。與這些發達國家相比，中國的經濟集聚度、人口集聚度都比較低，區域經濟還比較分散，如上海作為全國最大城市，GDP只占全國的4.4%。
我們應該看到，鄧小平當初提出的沿海地區優先發展戰略，確實與埃及、巴西、印度、印尼、墨西哥等發展中大國的“地區均衡增長戰略”背道而馳，但事實證明，這一戰略取得了極大成功，中國在過去30多年中成了全球經濟增長最快的國家。但到今天，中國無論人口的集聚度，還是經濟的集聚度，仍然明顯落后于發達國家，這既與我們經濟發達程度較低有關，還與我們自2000年以來將地區差異化發展戰略逐步演變為平衡發展戰略有關。
2000年開始的西部大開發，2001年提出的城鎮化發展目標，以及隨后又提出的“東北老工業基地振興”和“中部崛起”戰略，都表明中國不斷加大對內陸地區的投入力度，并以提倡農村城鎮化作為提高城市化率的手段。但過去十年的地區平衡發展戰略，迄今效果并不理想，如西部大開發實際上導致投入產出比持續下降，1個單位固定資產投資所創造的GDP從3.83下降至1.32，而東部地區目前仍達到2.44。欠發達地區投入多產出少，導致其經濟地位不斷下降，且當地居民的收入與沿海地區的差距也不斷拉大。從城鄉居民儲蓄總額來看，2002年西部地區與東部沿海的差距是3.13萬億元，到2007年則擴大到6.26萬億元，短短5年中整整擴大了一倍。
為何各國的區域均衡發展戰略都沒有取得成功？18世紀亞當·斯密的《國富論》早就作出了解釋，即只有適宜的自然環境、良好的生產分工和社會化大生產才能形成規模經濟，中國的珠三角就是集聚達到規模經濟的最好案例。人們移居經濟聚集區域，不僅有利于生產的發展，而且增加了收入，這也加劇了聚集區之間的就業競爭，同時降低了非聚集區的競爭壓力，從而促使發達地區與落后地區之間的生活水平趨同。
在美國，由于市場選擇了集聚經濟模式，導致大城市成為多個制造業中心，而且由于人口、資本、技術等密度的增加，服務業也得以空前發展，其增加值反超制造業。而小城市則發展成為某一領域專業化較強的城市。中國目前正在推進經濟增長方式的轉換，本質上就是要提高服務業在三次產業中的比重，那就應該發展集聚經濟，通過加大對高密度地區的資本投入，進而提高高新技術產業和服務業的比重，而不是簡單采取均衡發展戰略和本鄉本土的城鎮化戰略。美國經濟發展的經驗表明，人才都是往人才密集的大城市集聚，中國過去30年的發展也印證了這一點，不論是技術型人才還是農民工，大多都往東部，尤其是北京、上海和深圳這些特大城市流動。而中西部地區從建國至今，雖然有過幾次建成重工業基地的舉措，但均以失敗而告終，如上世紀50年代初的工業化階段和文革期間的三線建設，其結果既沒有發展起內地的重工業，又沒有留住人才。而目前中國雖然可以通過資本投入來增加中西部地區的經濟總量，卻難以實現相應人力資本的匹配，最終還是無法解決規模不經濟的難題。
流動人口帶來的問題:改變行政職能或調整行政區劃
中國是全球人口流動規模最大的國家，人口的流動導致不同區域之間的人口結構和規模都發生了變化，如在上海、北京等大城市的流動人口非常多，在當地居住時間超過6個月以上的非本地戶籍人口估計都在500萬以上，而統計顯示，北京近90%的外來人口居住在城鄉結合部，而上海則有80%左右的外來人口居住在郊區，不少區的外來人口數量超過本地人口。這些非本地戶籍人口絕大部分都是農民工及其家屬，從事制造業、建筑業和服務業等。由于市區居住成本高昂，他們只有在郊區選擇租金低、面積小的住所。
大量外來人口進入到某些村鎮，導致衛生、教育和社會治安等一系列問題，如上海的農民工子女數量達到40萬以上，廣東等地的規模更大。按照《義務教育法》，這些民工子女也應該享受九年制的義務教育，這方面上海只是基本實現，其他地方亦不盡如人意，即便實現，其教育設施、師資水平等也明顯不足。而且，這些農民工的子女畢業之后，如何就業又成為一大社會問題。目前的犯罪中，外來人口所占比例高得驚人，這是因為現有的地方行政體制和財政支出都不支持外來人口的就業、教育和醫療衛生及其他社會保障等。尤其是一些郊區，自身的財力就不足，又很難得到因流動人口增加的財政轉移支付，流動人口的生活環境惡劣，甚至連供水排水系統都難以保障。
在城市化的背景下，估計中國今后每年將有1600萬的農村人口進入城鎮，但在現有的行政體制下，當地政府部門的主要職責無非是確保GDP增長率、財政收入完成及戶籍人口的就業比例等，而且在住房保障、教育及醫療衛生保障、老年人生活保障等方面，同一城市不同戶籍的人得到的待遇并不一樣，如醫療保障就被分為社保、鎮保和農保，所享受的醫療保障差距很大，而非本地戶籍的人口則基本享受不到這些福利。因此，為適應人口流動帶來的人口分布和人口格局的變化，改變行政職能或調整行政區劃都有必要。
如前所述，在GDP和城鎮化作為考核政績的現有行政體制下，地方政府在財政支出結構上，肯定會增大基礎設施投資比例而減少社會保障性投入比例，前者既可以增加GDP，又可以實現“建筑物和道路交通”的城鎮化，但對民生的改善卻無益。因此，我們應該把GDP增長作為考核地方政府政績的次要目標，而把包含本地流動人口在內的就業率作為考核政績的首要指標，把為所有常住人口提供各種社會保障作為考核政績的重要指標，這樣的行政職能轉換才是必要的。同時，上一級行政部門應該根據下轄行政區域的人口增減變動情況，給予相應的財政轉移支付，如對人口流入較多的地方，中央財政給予省市財政一定的轉移支付、省市則可以給對應的區縣，區縣再給到對應的村鎮。
此外，行政區劃的再調整也有必要，從大的方面來看，可以參考其他國家最發達地區城市擴張的經驗，如東京、巴黎、倫敦等城市的擴張模式，設立以城市集群為增長極的行政區劃，而中國經濟的增長極主要在珠三角和長三角地區，此外，還有中部、西部及東北的增長極。從小的方面來看，有些流動人口達到幾十萬的發達地區的鄉鎮可以升格為“市級鎮”，以更多的行政權力提高其服務職能。只有這樣，中國的城鎮化才能順應人口流動的市場化潮流，而不被納入“行政化”的歧途。
