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2025年03月13日
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落實中央積極穩妥推進城鎮化的戰略，關鍵是處理好積極與穩妥的關系，既要不失時機地推進城鎮化，為拉動內需、擴大就業提供新的增長空間；又要立足國情，針對突出問題，扎實推進。
一、認真研究解決從農業大國向城鎮化邁進的突出問題
城鎮化是經濟結構、社會結構和空間地域組織變化和轉型的過程。國際經驗證明，當城鎮化率達到50%—60%時，社會矛盾往往集中多發，大多會出現不同程度的就業不足、貧富差距拉大、住房短缺、交通擁堵、能源短缺和環境污染等問題。一些國家由于未能處理好這個特定時期的特殊矛盾和問題，使經濟由快速增長變為滯緩，有的還引發了社會動蕩，教訓十分深刻。
改革開放以來，在工業化、市場化和全球化等因素的共同作用下，我國城鎮化水平迅速提高，2009年達到了46.3%，“十二五”時期我國城鎮化率將跨越50%的關口，進入城市型社會。在一個農業大國的基礎上向城鎮化和工業化邁進，這是我們的最大國情，在世界上沒有可比照的先例。城鎮化所處的時代背景和特殊國情，使我國比其他國家在城鎮化快速發展時期面臨的形勢更加嚴峻，問題更加復雜，任務更加艱巨。
從現實情況看，農村勞動力向城鎮有序轉移，是我國城鎮化面臨的首要問題。改革開放激發了我國城鎮發展活力，農民向城市轉移的速度逐年加快，2009年底累計有3.4億農村人口轉移到了城市。經過30多年城鎮化快速發展，農民工在農村轉移人口中已占很大比重，但目前他們在城鎮的安身、立足和發展，還存在很多現實問題。近年來，農民工舉家進城的趨勢越來越明顯，據對一些城市的調查，有的地區這一比重已占到60%以上。從上世紀80年代中后期到90年代出生的新生代農民工已占到流動勞動力人數的四成，“十二五”期間他們將成為農民工的主體。這部分新生代農民工跟隨父輩在城鎮長大，他們在文化程度、就業選擇、心理需求、人際交往等方面出現了一些新的特征，需要我們更加關心關注。
農民工問題解決不好，不僅影響到城，也波及到鄉。農民工轉化為城鎮居民，要比被征地農民通過拆遷安置轉為城市居民復雜得多，因為這不光是戶籍問題，更重要的是就業與依附在戶籍制度之上的各項社會福利和保障制度問題。“十二五”時期，推進農民工市民化是趨勢，但要因勢利導、循序漸進。國家在總體上要有一個原則性、方向性的政策要求，各地要從實際出發，研究制定具體政策，探索有效辦法。解決農民工問題有兩個著力點，一方面要注重培育農民工的發展能力，幫助他們提高就業技能，使他們盡快適應身份的轉化；另一方面要逐步提高城市的包容度，倡導城市原有居民從思想感情上容納農民工，讓農民工進得來、留得住、能融合。
此外，在一個農業人口眾多的國家搞城鎮化，土地是一個根本性問題。當前，在防止把城鎮化簡單地視為讓農民把土地拿來搞城市建設傾向的同時，要認真研究城鎮化過程中人、地等生產要素流動和配置的規律與機制，根據國家自然地理條件、生態環境承載能力，優化城鎮化空間格局，使城鎮化與我國人口資源環境條件相適應、與區域經濟社會發展水平相協調。這對統籌城鄉區域協調發展、調整經濟結構、培育國內市場、破解資源環境難題具有重要意義。
二、提高質量是城鎮化的關鍵環節
提高質量是“十二五”時期我國城鎮化發展的一項重要目標和任務。特別是在后國際金融危機時期，提升城市管理水平與運行效率，既是我國增強全球競爭力和影響力的重要途徑，也是在新一輪國際產業調整和分工中搶抓發展機遇的有效手段。
近年來，我國城鎮化速度比較快，取得顯著進展，但同時也有不少城市發展質量不高。主要表現在：一是重視經濟增長和物質形態建設，忽視社會事業發展和精神文明建設,未能突出人在城鎮化過程中的主體地位；二是管理粗放、效率低，規劃和建設經過科學論證的少，出自“長官意志”的多；三是重地上輕地下，不少城市不清楚地下管網的分布、種類、建設年限，環境污染、交通擁堵等問題日趨嚴重；四是城市基本公共服務體系不完善，供給和防災能力不足；五是城市普遍缺乏特色。這些問題都亟待改進。
提升城市質量，關鍵在各級領導，尤其是城市領導。要堅持“城市發展為人民”的理念，結合當前和長遠，統籌考慮城市的經濟、文化、社會、環境的協調發展，真正把科學發展觀落實到城市發展和建設上。要重視城市發展規劃的制定和實施，全面提升城市功能和承載能力，積極促進城市產業結構升級和功能轉型，特別是要通過轉變發展方式，激發中小城市和小城鎮的發展活力。要適應城市人口快速增長的趨勢，著力提高市政公用設施的覆蓋面，不斷提升基礎設施建設和公共服務水平，滿足居民多層次、多元化的需求。要利用現代信息技術，推進數字化城市管理，建立高效協調的城市管理體制機制，實現城市動態管理和精細管理。
提高城鎮發展質量，要加強城鄉規劃的約束力。一是要按照《城鄉規劃法》要求，加快制定全國城鎮體系規劃，引導城鎮化空間布局不斷優化，促進大中小城市和小城鎮協調發展。二是要適應城鎮群不斷發展壯大的趨勢，加強對城鎮密集地區的規劃調控，推進區域基礎設施和公共服務設施共建共享，同時引導大城市逐步完善向外圍新區和周邊城鎮的疏解功能，促進城鎮協調發展，避免出現“大城市病”。三是要遵循城鎮化過程中農村人口逐漸減少的趨勢，堅持城鄉統籌規劃，在尊重農民意愿的基礎上，優化農村居民點布局，加強對村莊建設的規劃指導。四是要針對不同類型的小城市和小城鎮，分類指導規劃建設，激發小城市和小城鎮自我發展的活力，發揮它們在統籌城鄉中的獨特作用。五是要依據城鄉規劃，加強空間管理，將禁止開發建設的地域確定下來并長期保護下去，合理確定適宜建設地域的開發強度，促進城鎮集約發展。
當前，已有不少地方把提升城鎮發展質量作為工作重點，積極推進轉型。比如，廣東珠三角地區正在建設的區域綠道，將城市綠地系統、郊野公園、生態保護區、鄉村田園有機串聯起來，在有效保護區域生態空間的同時，為廣大城市居民提供了休憩健身的場所，密切了城鄉關系，擴大了就業，帶動了消費。又如，重慶市積極推進宜居城鄉建設，通過舊城改造增加公共活動空間和綠地，改善了中心城區的人居環境質量，為城市功能的完善和提升創造了條件。這些經驗值得借鑒與推廣。
三、農村現代化是城鎮化的重要內容
我們應該認識到，城鎮化包括城市現代化和農村現代化，這兩者的有機結合才是全面的中國城鎮化。我國人口總量大，即使城鎮化發展進入了穩定階段，也還會有4億—5億人居住在農村。沒有農村現代化，就不能說完成了城鎮化，至少是缺腿的城鎮化。推進城鎮化，必須統籌城鄉共同發展，使廣大農民分享城鎮化的成果。這是走中國特色城鎮化道路的基本要求與必然選擇。
城鎮化是城與鄉關系不斷調整的過程。傳統農業社會以自給自足小農經濟為主，城鄉聯系弱，城鄉差別不明顯；工業化初期和中期由于生產要素向城市集中，城鄉差距不斷加大，容易出現城鄉二元格局；后工業化時期社會生產力高度發達，通過城市輻射帶動農村，城鄉差距逐漸減小，并最終實現城鄉融合。目前，中國已進入工業化的中后期，必須兼顧城市和農村的發展。只有讓占全國人口一半以上的農民也過上幸福生活，共享較好的基礎設施和公共服務，中國才能說真正實現了城鎮化。
城鎮化與新農村建設是城鄉統籌發展的兩個“輪子”，相互促進，互為支撐。工業化與城鎮化的發展離不開農業產業化和農村現代化的配合與支撐，農村的繁榮穩定同樣離不開工業化與城鎮化的帶動和反哺。一方面，隨著城鎮產業發展和人口增加，城鎮化不僅提供了大量就業機會，吸納了更多農村富余勞動力轉移就業，而且農產品消費市場的不斷擴大，為農業規模化、產業化經營開拓了巨大空間，有利于提高農業生產效率；另一方面，城鎮產業向農村輻射，基礎設施和公共服務向農村延伸，可以促進農民生產生活方式轉變，改善農村人居環境和生活水平，推動城鄉統籌發展。因此說，城鎮化是解決我國“三農”問題的根本出路。
推進農業現代化和社會主義新農村建設，關鍵在于通過完善基礎設施、改善環境和提高農民整體素質來增強農村自我發展活力。一要千方百計把農業的小生產聯結起來，通過與城市大市場對接，促進農業的規模化經營和農民增收；二要按照現代農業發展要求，完善農村基礎設施建設，改造農田水利設施，為農業產業化創造條件；三要把農村作為城鎮化不可或缺的功能區域，保持鄉村的自然特征和傳統特色，整體推進田、水、路、林、村綜合整治；四要大力發展基礎教育，提高農村人口文化素質，加大對老少邊窮地區和歷史文化名村的扶持。
四、通過完善住房保障體系實現住有所居
推進城鎮化的一個重要任務就是讓老百姓“住有所居”。“衣、食、住、行”是城鎮百姓的基本需求。從“住”來看，盡管近年我國人均住房條件有了較大改善，但與城鄉居民不斷增長的改善居住條件的需求還有較大差距。部分城市房價上漲較快，一些中低收入家庭住房困難，群眾反映強烈，社會輿論高度關注。“十二五”期間，我們要順應城鎮化快速發展、居民消費結構不斷升級的趨勢，在堅持市場配置資源的同時，改善和加強宏觀調控，加大住房保障力度，抑制房價過快上漲，努力使住房供應總量和結構與多層次需求相適應，住房價格與消費能力相適應，實現廣大人民群眾“住有所居”的目標。
首先，要完善住房供應體系，對城鎮低收入住房困難家庭實行廉租住房制度，有計劃、有步驟地完成各類棚戶區改造；對中等偏下收入住房困難家庭、新就業職工、新畢業大學生及外來務工人員實行公共租賃住房制度；對中高收入家庭實行商品住房制度。其次，要增加住房的有效供給，確保保障性住房、棚戶區改造和中小套型普通商品住房和用地，不低于住房和住房用地供應總量的70%。第三，繼續研究加大政策支持力度，完善差別化的住房信貸和稅收政策。第四，加強市場監管，抑制炒房和投機性購房。同時，著力規范市場秩序，通過立法和嚴格執法，加大對捂盤惜售、囤地炒地等違法違規行為的打擊和查處力度。
“十二五”是我國城鎮化轉型發展的關鍵期。立足當前，兼顧長遠，腳踏實地解決現實問題，推動城鎮化持續穩定健康發展，是不可推卸的歷史責任。我們要堅定中國特色城鎮化的發展方向，從維護城鄉居民的根本利益出發，積極穩妥地推進城鎮化健康發展。
（作者：住房和城鄉建設部部長）
