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2025年03月13日
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人物簡介：張車偉，中國社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所所長、研究員、博士生導(dǎo)師，知名學(xué)者；中國社會(huì)科學(xué)院研究生院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)系主任，中國社會(huì)科學(xué)院健康業(yè)發(fā)展研究中心主任；享受國務(wù)院政府特殊津貼，國家新世紀(jì)百千萬人才工程國家級(jí)人選。
北京市“兩會(huì)”期間，有消息稱北京市居住證制度將在2016年下半年正式實(shí)施，積分落戶政策也正在積極完善之中，并將在居住證制度實(shí)施后盡快推出。而此前不久，《北京市居住證管理辦法（草案送審稿）》和《北京積分落戶管理辦法（征求意見稿）》雙雙進(jìn)行了公示。就相關(guān)熱點(diǎn)話題，《城市化》雜志記者專訪了中國社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所所長張車偉博士，他認(rèn)為，積分落戶制度只是有選擇性地吸納人口的差異化手段，與之相比，居住證制度更能體現(xiàn)公平的原則和戶籍制度改革的初衷。他還進(jìn)一步從城市化的角度分析認(rèn)為，特大城市吸引人口的潛力正在逐漸減弱，我國人口大流動(dòng)時(shí)代已接近尾聲，未來人口流動(dòng)會(huì)向著更加合理的方向發(fā)展。
《城市化》：目前北京并未出臺(tái)詳細(xì)政策對(duì)持有居住證將獲得哪些具體公共服務(wù)做出說明，您認(rèn)為未來北京市居住證的“含金量”會(huì)有多高？
張車偉：首先應(yīng)明確的是，與以往戶籍制度改革的一些措施相比，居住證制度的力度更大，方向也更加準(zhǔn)確，它要解決的正是外來人口的公共服務(wù)問題。
對(duì)居住證持有人應(yīng)享受哪些權(quán)益的問題，其實(shí)早在2014年國務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》中就已明確，將“全面實(shí)施居住證制度，加快建設(shè)和共享國家人口基礎(chǔ)信息庫，穩(wěn)步推進(jìn)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口”。國務(wù)院最新發(fā)布的《居住證暫行條例》中也規(guī)定：居住證持有人有在居住地依法享受勞動(dòng)就業(yè)，參加社會(huì)保險(xiǎn)，繳存、提取和使用住房公積金的權(quán)利。并且縣級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)為居住證持有人提供義務(wù)教育、基本公共就業(yè)服務(wù)、基本公共衛(wèi)生服務(wù)和計(jì)劃生育服務(wù)、公共文化體育服務(wù)、法律援助和其他法律服務(wù)以及國家規(guī)定的其他基本公共服務(wù)。這些政策都十分明確地說明了持有居住證可以享受到哪些待遇或服務(wù)。當(dāng)然，在服務(wù)內(nèi)容和方向一定的情況下，地方政府也有自己的管理職權(quán)決定為居住證持有人提供服務(wù)的程度。例如，在提供勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)時(shí)，職業(yè)介紹是否免費(fèi)，這是由地方政府自行決定的。
與過去的暫住證相比，居住證的“含金量”也就是能享受到的公共服務(wù)水平顯然更高，但它確實(shí)還無法達(dá)到與當(dāng)?shù)貞艏粯拥乃剑@不可能一蹴而就，需要逐步提高。按照中央戶籍制度改革的思路，除一些特大城市仍在執(zhí)行有選擇的落戶政策外，大部分城市的戶籍政策都將逐步放開，居住證制度解決了還沒有辦法取得當(dāng)?shù)貞艏耐鈦砣丝谧罨镜墓卜?wù)需求。從北京市出臺(tái)的《北京市居住證管理辦法（草案送審稿）》中也能夠看到，它本身還將是外來人口取得當(dāng)?shù)貞艏囊粋€(gè)條件，只有取得了居住證，才能進(jìn)一步通過積分落戶獲得北京市戶籍，這也可以理解為是居住證的一個(gè)“含金量”。
《城市化》：有觀點(diǎn)認(rèn)為，要達(dá)到此次發(fā)布的積分落戶政策中的要求十分不易，因此，北京此次打開的仍是一道“窄門”，對(duì)此您持怎樣的觀點(diǎn)？
張車偉：我認(rèn)為大家的理解是正確的。目前，北京市雖然并未確定積分落戶的分?jǐn)?shù)線，但從《北京市積分落戶管理辦法（征求意見稿）》中能夠看到，分?jǐn)?shù)線的高低直接決定了有多少人可以通過這一制度取得北京戶口，這就意味著，執(zhí)行這一政策的目的只是有選擇性地讓外來人口變成本地市民，因此，積分落戶制度并不能成為人們?nèi)〉卯?dāng)?shù)貞艏闹饕緩健?/p>
按照《北京市積分落戶管理辦法（征求意見稿）》的內(nèi)容，北京市政府可以根據(jù)自己的財(cái)力情況決定有多少人可以通過積分落戶，但即使是一年解決十萬、二十萬甚至三十萬外來人口的戶籍問題，對(duì)北京市目前八百多萬的常住外來人口而言，仍是杯水車薪。更何況，積分落戶細(xì)則中已經(jīng)設(shè)置了相對(duì)偏高的學(xué)歷、居住時(shí)長等限制條件，這注定了利用積分落戶取得北京市戶籍的人只能是很少一部分，所以，積分落戶政策確實(shí)像人們所說的那樣，是一道“窄門”。
《城市化》：此次北京市的積分落戶政策涉及到大眾最關(guān)心的公平問題，您認(rèn)為積分落戶政策在公平性、科學(xué)性與可行性之間怎樣找到平衡點(diǎn)？
張車偉：積分落戶制度只是有選擇性地吸納人口的一種方法，之所以設(shè)置很多條件，是因?yàn)楹罄m(xù)要以這些條件為基礎(chǔ)執(zhí)行具體的操作程序，而將條件設(shè)置得偏高，更表明它是一種體現(xiàn)差異化的手段。
積分落戶制度本身并不公平，也不可能帶來公平的效果。反之，居住證制度不存在過多限制，絕大多數(shù)人都能取得居住證并享受相應(yīng)的公共服務(wù)，它才是真正公平的手段。雖然說積分落戶政策本身并不公平，但從另一個(gè)角度來說，這一制度與過去一些不明了、不清晰的方式相比，的確使外來人口獲得北京市戶籍的渠道更加透明化了。
《城市化》：目前北京市已確定了“十三五”人口調(diào)控的目標(biāo)，并將進(jìn)一步疏解非首都功能。雖然積分落戶可以實(shí)現(xiàn)對(duì)人口流量的控制，但它與居住證制度一樣都不能起到疏解人口的作用。您認(rèn)為怎樣才能有效疏解特大城市的人口壓力？
張車偉：的確，居住證及積分落戶制度非但不是疏解人口的手段，反而會(huì)起到聚集人口的作用，因?yàn)樗鉀Q的問題是確保外來人口享受到應(yīng)有的公共服務(wù)。
在疏解人口這一問題上，首先應(yīng)認(rèn)識(shí)到，北京的人口規(guī)模已十分龐大，尤其是主城區(qū)人口過度密集的問題十分突出，從而給基礎(chǔ)設(shè)施、資源環(huán)境造成了巨大壓力，并引發(fā)了交通擁擠、空氣污染等諸多問題。人口聚集本身是有規(guī)律可循的，因此我們必須思考為何外地人愿意到北京來這一問題。作為首都，北京與其他地區(qū)存在很大差異，外來人口認(rèn)為與其他地區(qū)相比他們?cè)诒本┑母冻鏊玫氖找娓螅@說明人口的流動(dòng)是理性的。北京要疏解人口，就應(yīng)找到最根本的原因，即北京與其它城市間存在的經(jīng)濟(jì)、文化、福利等各方面的不平衡。雖然今后這些差距將越來越小，但在短時(shí)間內(nèi)卻無法迅速消除，這意味著北京在可見的時(shí)間范圍內(nèi)對(duì)外來人口仍有巨大吸引力。這也說明，北京要降低人口規(guī)模的初衷與現(xiàn)實(shí)的客觀需求是脫節(jié)的，有悖于客觀規(guī)律。
造成北京人口壓力的原因除了人口規(guī)模大以外，還在于人口分布結(jié)構(gòu)不合理。例如，北京的人口主要聚集于城中心區(qū)。同時(shí)，北京的職住分離問題也十分嚴(yán)重，過長的通勤距離造成了嚴(yán)重的交通擁堵，這反映出以往的城市規(guī)劃缺乏科學(xué)性的統(tǒng)籌，更未考慮職住的匹配關(guān)系，在設(shè)計(jì)寫字樓或居住區(qū)時(shí)，忽略了彼此間的配置。國外的大城市在進(jìn)行城區(qū)改造時(shí)，一定會(huì)在寫字樓周邊規(guī)劃出居住區(qū)，這是一種新的城市規(guī)劃理念，然而二十年前這樣的理念并不為我們所知。今后，我們國家理應(yīng)在這一方面加以改進(jìn)，從而引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)、生活合理布局。
造成北京人口壓力的另一個(gè)原因是公共資源分布不均。高校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等都分布在主城區(qū)的幾個(gè)重要區(qū)域內(nèi)，今后疏解人口就應(yīng)著重減輕這種公共資源過度集中的現(xiàn)象，有意識(shí)地把一些高水平的醫(yī)院、學(xué)校布局到通州、昌平、順義等周圍地區(qū)。在疏解非首都功能問題上，北京市已決定將行政中心遷至通州，這一政策正是在正確思路指導(dǎo)下一個(gè)非常好的疏解人口的方法，也抓住了問題的核心。
北京市的地域面積龐大，我認(rèn)為，北京市承載2000多萬人口并不是大問題，北京的人口規(guī)模也并未達(dá)到完全無法承載的地步，因此，人為地設(shè)置人口控制的規(guī)模目標(biāo)是違反客觀規(guī)律的。
從發(fā)展的角度看，我們應(yīng)從城市化的角度去研判北京目前面臨的人口問題。我認(rèn)為，特大城市吸納人口的能力已是“強(qiáng)弩之末”，也就是說人口大規(guī)模向北京這樣的城市聚集的趨勢(shì)和潛能已不復(fù)存在，即使北京的人口能夠在2300萬的規(guī)模上有所增加，也將是極其有限的，北京沒必要再設(shè)置新的人口規(guī)模控制目標(biāo)，因?yàn)閺南拗迫丝谝?guī)模上做文章既不符合客觀規(guī)律，又可能事倍功半。人口規(guī)模理應(yīng)交由市場本身去調(diào)節(jié)，政府能做的在于疏解非首都功能、實(shí)現(xiàn)職住的良好匹配，實(shí)現(xiàn)中央一直倡導(dǎo)的“以人為本”的城市化理念。如果真的進(jìn)行人口調(diào)控，其目標(biāo)也應(yīng)側(cè)重于對(duì)結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)，因?yàn)槿绻丝诩性谥鞒菂^(qū)的趨勢(shì)不變，那么即使總?cè)丝跍p少得再多，也無法解決目前北京面臨的問題。反之，若公共資源、職住配置能更加均衡、合理，那么即使再增加一、二百萬的人口，對(duì)北京也不會(huì)造成太大影響。更何況，特大城市聚集人口的潛力漸弱，新進(jìn)人口向北京流入的數(shù)量將會(huì)逐漸減少，因此解決已經(jīng)在北京工作、生活的外來人口面臨的問題，才是北京人口政策的最主要方向。
《城市化》：如果說特大城市吸引人口的潛力已經(jīng)減弱，那么您認(rèn)為哪些區(qū)域?qū)θ丝诘奈?huì)增加？
張車偉：我認(rèn)為，我國農(nóng)村人口向城市快速聚集的過程已接近尾聲，也就是說，以往人口大規(guī)模向城市流動(dòng)的現(xiàn)象將不再出現(xiàn)，因?yàn)槟贻p的勞動(dòng)力早已離開農(nóng)村來到城市，留守的兒童、老人則很難向城市流動(dòng)。這也是我為何一再強(qiáng)調(diào)北京無需在調(diào)控人口規(guī)模上做文章而應(yīng)在人口結(jié)構(gòu)分布上有所作為的原因。
按照國際統(tǒng)一口徑，我曾對(duì)我國的城市化率進(jìn)行過核算，結(jié)果顯示目前我國的城市化率已達(dá)到63%左右，遠(yuǎn)超過此前國家統(tǒng)計(jì)局公布的56.1%，這既代表著我國的城市化發(fā)展水平已達(dá)到一定高度，也代表著未來我國人口聚集的格局已定：北上廣深等一線城市的人口規(guī)模已基本定型，省會(huì)城市即使有所發(fā)展也已是強(qiáng)弩之末，中小城市則可能會(huì)繼續(xù)吸納占我國人口總數(shù)10%—20%的農(nóng)村人口，從而使我國的城市化率達(dá)到70%—80%的水平。同時(shí)，伴隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移以及中西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的增強(qiáng)，中西部地區(qū)的吸引力也在持續(xù)提高，并正在改變以往中西部地區(qū)人口“孔雀東南飛”的狀態(tài)。
綜合以上內(nèi)容看，我國的人口大流動(dòng)時(shí)代已臨近尾聲，因?yàn)槿藗儗?duì)進(jìn)入超大或特大城市的意愿已不再像以往那樣強(qiáng)烈，很多省會(huì)城市、中小城市的發(fā)展水平已經(jīng)能夠滿足人們的就業(yè)需求或?qū)Ω呱钏疁?zhǔn)的需求。隨著我國城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展以及區(qū)域差異的進(jìn)一步縮小，我認(rèn)為人口流動(dòng)會(huì)向著更加合理的方向發(fā)展。
