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2025年03月13日
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“南工北農”的主體功能分區經過７年實踐取得了總體性的成功。隨著時間的推移，地處長株潭都市群核心地帶、擁有中南地區樞紐空港、京廣滬昆高鐵交會樞紐、中部地區罕見城市湖泊松雅湖的長沙縣，正面臨新一輪的挑戰：如何又好又快地推進空港經濟圈、高鐵經濟圈、環松雅湖等特殊功能地帶的經濟社會發展?
以空港經濟為例，成都、武漢、鄭州的空港經濟區都是副省級領導領銜的管委會，以利于與國家民航主管機構、國內外航空公司和物流公司溝通協商。長沙空港目前已是中南地區起降架次最高的空港，在省市一級尚未設立空港經濟平臺的時候，難道讓空港所在的黃花鎮來謀劃臨空經濟嗎? 長沙縣為了最大限度地支持這個全省也是整個長株潭城市區對外門戶的發展，以一位縣委常委領銜，抽調規劃、商務等方面的精兵強將組建空港功能區，對接民航主管部門和航空公司、物流公司，空港城健康快速地起步了。
2013年12月，長沙縣委、縣政府，在“南工北農”分區發展理念的基礎上，大膽提出了按功能區發展城市主體功能，并由此開展體制機制改革的想法，并向省發改委呈報了《關于全力支持長沙縣功能分區體制機制改革創新工作的請示》。2014年11月7日省發改委明確表示原則同意功能分區的工作方案，并要求盡快啟動、先行先試。長沙縣為此成立了功能區建設工作領導小組，并聘請省社科院編制了《長沙縣功能區整體規劃》，進一步細化實施方案，確保功能區建設各項工作加快推進。正是這一年12月13日，中央經濟工作會議提出：“要繼續深入實施區域發展總體戰略，完善并創新區域政策，縮小政策單元，重視跨區域、次區域規劃，提高區域政策精準性，按照市場經濟一般規律制定政策。堅定不移實施主體功能區制度，使自然條件不同區域按照主體功能區定位推動發展。”顯然，如果不是長期關注城市功能的發展，深思熟慮地研判體制機制，單靠領會中央意圖來搞改革是不可能有如此巧合的。
1.“南工”地區進一步細分
實行功能區發展是“一縣兩區、南工北農”發展理念的演進和升華，有利于統籌各方資源、最大限度釋放生產力和形成強大的區域帶動力。根據不同產業規劃布局定位，在不改變與長沙市行政隸屬關系、不改變經開區現有運行模式、不涉及行政區劃調整的基礎上，把縣域科學劃分為國家級長沙經濟技術開發區（即先進制造業區）、黃興會展經濟區、松雅湖（星沙）中央商務區、長沙臨空經濟區、現代農業區（長沙縣國家現代農業示范區）五大功能區：
長沙經濟技術開發區：突出發展工程機械、汽車及零部件、電子信息等先進制造業產業集群，以及新材料、節能環保等戰略性新興產業集群，加快推動食品飲料等傳統產業轉型升級，加快推進產城融合，打造國家級先進制造業中心。
黃興會展經濟區：緊緊抓住湖南省打造現代服務業示范區的機遇，爭取將該功能區納入全省現代服務業總體規劃，并依托武廣高鐵站和長沙國際會展中心，大力發展會展經濟、專業市場、樓宇經濟、總部經濟、文化旅游、金融創新、現代物流、電子商務、服務外包等現代新興服務業，著力打造全省現代服務業高地和核心增長極。
松雅湖中央商務區：以松雅湖片區的總部經濟、現代服務業、創投產業和毛塘片區的現代物流業為支柱，以現有建成區的生活服務業和毛塘鋪片區、東八線以西的教育科研產業為主導，同時加強文化、體育、公共服務、公共政策等軟環境培育，加快提速松雅湖和毛塘鋪片區開發，著力打造現代城市氣息濃厚、文化底蘊深厚、宜居、環保的新型城區。
長沙臨空經濟區：圍繞長沙黃花機場建設區域性國際航空樞紐的發展目標，順應長沙機場客貨流量迅猛增長的趨勢，抓住臨空產業快速發展的機遇，聚集資金、土地、設施等要素，著力打造依托湖南、立足中部、面向世界的特色航空產業高地、現代服務知識新城、綠色生態休閑田園的“中部空港第一城”。
圖4 北田鎮青田村田園風光
2.“北農”地區進一步強化
長沙現代農業區（長沙縣國家現代農業示范區）：堅持工業化、信息化、城鎮化、農業現代化“四化同步”發展戰略，以國家現代農業創新示范區建設為載體，著力發展城郊型現代都市農業。按照發展高產、優質、高效、安全、生態農業的總體要求，大力推進規模化種養、集約化經營、機械化生產、專業化分工、信息化管理；堅持“以城帶鄉、以工哺農、產城融合、六個集中”的城鄉統籌基本思路，以中心鎮（小城市）建設為重點，實現農業現代化和城鄉一體化共榮發展。以省道S207線為重點，建設國家現代農業示范區的核心園區；以貫穿全縣南北的三條主干道為載體，打造各具特色的現代農業綜合示范帶；結合城鄉一體化建設，加強產業資源整合，建設10個在全省乃至全國有影響力和輻射力的現代農業特色園區，重點加快推進春華現代農業成果展示園和高橋農產品精深加工園建設；繼續推進培育壯大100個現代農莊。建成國家級現代農業技術產業開發區、先進要素聚集區、新型農業樣板區和體制機制創新實驗區，成為“示范全省、引領中部、影響全國、對話全球”的現代農業高新技術產業集成展示窗口。
3.機制與體制創新布局
2014年長沙縣委、縣政府結合主體功能區的改革規劃和借鑒上海浦東新區的成功做法與經驗，按照“功能分區、區鎮聯動、分類指導、有限授權、實體運作”的思路，研究探索功能區的運作模式。
（1）功能分區
國家級長沙經濟技術開發區管理委員會現有運行模式不變，管理區域包括先進制造業區。
成立黃興會展經濟區管理委員會，管理區域為黃興會展經濟區；成立松雅湖中央商務區管理委員會，管理區域為星沙中央商務區；長沙臨空產業集聚區管理委員會加掛長沙臨空經濟區管理委員會牌子，管理區域延伸至黃花臨空經濟區；長沙現代農業創新示范區管理委員會加掛長沙現代農業區管理委員會牌子，管理區域為現代農業區。
（2）區鎮聯動
“開發區化”的功能區。如何避免十年前就已在各地出現的“產城分割”的“開發區病”? 答案就是區鎮聯動。各個功能區與長沙先進制造業區一樣，功能區設黨工委、管委會（以下簡稱“兩委”），“兩委”合署辦公，由長沙縣委、縣政府管理，從而實現真正意義的區鎮聯動。
“兩委”職能配置的基本原則是突出功能開發、突出統籌協調、突出資源整合、突出聯動發展。鎮街則強化社會治理和服務的職能，區鎮聯動，使得功能區既有開發區的效率，又有鎮街的社會保障。
（3）有限授權
長沙縣委、縣政府原則上把有利于推進功能區域開發建設的職能委托給“兩委”，便于“兩委”集中精力推動開發建設，在功能區域開發建設中起主導作用。縣委、縣政府相關部門在功能區內所行使的相關管理職能，按照有限授權的原則委托給功能區“兩委”行使，確因法律法規不能委托授權的，通過其在功能區的派出機構行使。主要在以下方面進行有限授權：區域規劃管理、計劃與投資管理、區域經貿管理、區域建設管理、區域環境保護、人事管理。
相關縣直部門職能除授權外的原有職能維持不變，條線管理事權仍由職能部門承擔；縣直部門對功能區履行所授權限的指導、服務、監管職責。社會事務、黨建工作管理體制不變。功能區主要履行統籌區域經濟發展事務，鎮街主要履行社會管理事務。
（4）實體運作
功能區與鎮街實施聯動發展，建立聯動發展機制，以項目為載體，以資本為紐帶，組建聯合開發公司，實行“一個品牌、聯合開發、統一招商、利益共享”的運作機制。
圖5 全國文明村：長沙縣金井鎮金龍村
4.穩扎穩打、逐步實施
（1）呈報工作方案。向湖南省委、省政府和長沙市委、市政府及相關省市部門呈報長沙縣功能區建設工作方案，爭取省市高度重視、全力支持。
（2）啟動前期工作。成立功能區建設籌備工作領導小組、編制功能區整體規劃、組織申報黃興會展經濟區、松雅湖商務區兩個省級園區，設置功能區機構并明確職能職責，按照程序完成規劃及機構設置等相關報批工作。
（3）全面規范運行。按照功能區建設整體方案，細化人、財、物、事權限劃分及系列具體工作任務，理順功能區與市、縣及鎮（街道）的關系，確保各項工作全面步入正軌。
可以想見，以長沙縣這樣一個緊鄰省會，擁有空港、高鐵這樣一些省市一級城市功能的地帶，在未來城鎮化的進程中，一定會因管理精細化而出現一批超出鎮街的行政區劃，但通向未來的路怎么走? 長沙縣充分借鑒了改革開放以來，以開發區為代表的經濟功能區發展的經驗和教訓，以縣一級黨政領導領銜的派出機構加區鎮聯動的方式，闖出了一條適合長沙縣實際情況與發展的路子。
