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2025年03月13日
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中共中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議（2013年12月）提出，要緊緊圍繞提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，穩(wěn)步提高戶籍人口城鎮(zhèn)化水平，把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。
《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃：2014-2020》則具體規(guī)劃2020年戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。
這意味著從2014~2020年7年中，平均每年要解決1428萬(wàn)農(nóng)民工及其家屬的城鎮(zhèn)戶口，而我國(guó)從2010年到2014年，城鎮(zhèn)戶籍人口年均只增加了925萬(wàn)人，若除去原城鎮(zhèn)戶籍人口本身的自然增長(zhǎng)，農(nóng)民工及其家屬年均市民化的數(shù)量還遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于925萬(wàn)。若以2015年城鎮(zhèn)常住人口56.1%，城鎮(zhèn)戶籍人口37.5%計(jì)算，從“十三五”規(guī)劃開局之年的2016年開始，要實(shí)現(xiàn)2020年城鎮(zhèn)戶籍人口45%的目標(biāo)，每年至少也要解決2000萬(wàn)農(nóng)民工及其家屬的城鎮(zhèn)戶口。
回顧：農(nóng)民工市民化程度過(guò)低及其后果
自改革開放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中戶籍人口城鎮(zhèn)化率一直低于常住人口城鎮(zhèn)化率，并呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)：2012年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率52.6%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率35.3%，二者相差17.3個(gè)百分點(diǎn)；2015年常住人口城鎮(zhèn)化率56.1%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率37.5%，相差18.6個(gè)百分點(diǎn)，其中2.6億被統(tǒng)計(jì)為非戶籍城鎮(zhèn)常住人口的農(nóng)民工及其家屬，在就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等諸多方面，并非享有和城鎮(zhèn)戶籍人口同等的權(quán)利和公共服務(wù)，實(shí)際上處在半城鎮(zhèn)化半市民化狀態(tài)，由此造成——
2.7億農(nóng)民工：其中70%為80后90后新生代農(nóng)民工，他們雖然參與了工業(yè)化和城市建設(shè)，但卻不能真正融入城市生活并在城市最終找到歸宿，作為城市二等公民與城市戶籍人口形成新的城市二元人口結(jié)構(gòu)；
3500萬(wàn)流動(dòng)兒童：他們隨父母進(jìn)城，四處漂泊，居無(wú)定所，不能與城市戶籍人口的子女享受同等的教育；
5000萬(wàn)留守婦女和5000萬(wàn)留守老人：這些常年沒有男人在家的女人和沒有兒女在身邊照顧的老人自然會(huì)面臨諸多有悖于中華傳統(tǒng)倫理道德與民俗村規(guī)的問(wèn)題；
6000萬(wàn)留守兒童：其中父母雙方至少有一方不在身邊，以至于對(duì)他們權(quán)益的侵犯和非正常死亡（包括自殺）時(shí)有發(fā)生；
民工荒：由于絕大多數(shù)農(nóng)民進(jìn)城不能落戶，遷徙的人口不能定居，他們或者一遇到企業(yè)裁員或者剛剛過(guò)了50歲的年齡，就不得不回鄉(xiāng)重新務(wù)農(nóng)或養(yǎng)老，以至于我國(guó)還在農(nóng)村存在大量剩余勞動(dòng)力的情況下，在諸多城市已經(jīng)產(chǎn)生了民工荒和招工難。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)每年農(nóng)民工外出的增長(zhǎng)速度從2005年至2010年間的年均4%下降至2014年的1.3%，2015上半年僅有0.1%。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)字顯示，2012年，中國(guó)15歲以上不滿60周歲的勞動(dòng)年齡人口比重首次下降，比重繼續(xù)下降的同時(shí)，勞動(dòng)年齡人口的絕對(duì)數(shù)減少了345萬(wàn)人。2013年，勞動(dòng)年齡人口統(tǒng)計(jì)范圍由15歲提升到16歲，數(shù)量依然凈減244萬(wàn)人。2014年，統(tǒng)計(jì)范圍還是以16歲到60歲為分界線，凈減371萬(wàn)；
春運(yùn)潮：2004年“春運(yùn)”人數(shù)為18.9億人次，隨后歷年遞增。2014年“春運(yùn)”人數(shù)達(dá)歷史高峰36.2億人次，2015年“春運(yùn)”全國(guó)共發(fā)送旅客28.09億人次 ，2016年春運(yùn)全國(guó)旅客發(fā)送量達(dá)到29.1億人次。
建議：農(nóng)民工市民化若干措施和政策
為切實(shí)加快戶籍人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程，確保“十三五”規(guī)劃目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)，特提出以下政策建議：
1. 確認(rèn)居民遷徙自由，推動(dòng)戶籍制度實(shí)質(zhì)性改革?；謴?fù)1954年憲法所賦予中華人民共和國(guó)公民居住和遷徙的自由，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居住登記證制度，允許城鄉(xiāng)之間人口雙向流動(dòng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民就業(yè)、居住、旅游、休閑和文化的融合。
2. 延長(zhǎng)中小企業(yè)生命周期，為農(nóng)民工提供充分的就業(yè)崗位。城市化是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，為此必須首先讓農(nóng)民完成就業(yè)轉(zhuǎn)變，即從務(wù)農(nóng)轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)就業(yè)。我國(guó)中小企業(yè)數(shù)量占97%，80%的城鎮(zhèn)就業(yè)崗位是由中小企業(yè)創(chuàng)造的。而相對(duì)于歐美企業(yè)平均生存年限12.5年，日本企業(yè)平均壽命30年，我國(guó)中小企業(yè)平均壽命只有2.9年。所以，我國(guó)政府在鼓勵(lì)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新的同時(shí)，一方面要把支持和發(fā)展中小企業(yè)作為一項(xiàng)基本國(guó)策，另一方面著眼于延長(zhǎng)中小企業(yè)的生命周期，加強(qiáng)對(duì)中小企業(yè)的診治、救助，從而使數(shù)量眾多生命周期較長(zhǎng)的中小企業(yè)吸收更多的農(nóng)民工就業(yè)。
3. 改善和調(diào)整戶口遷移政策，實(shí)現(xiàn)大中小城市合理布局?，F(xiàn)行的戶口遷移政策：全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。這種人為限制遷徙人口在大中小城市流動(dòng)的政策，不利于大中小城市合理布局的形成和社會(huì)資源的有效配置。
加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率要以大城市群為主要載體，以大城市為核心。國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)都證明，遷移人口偏好進(jìn)入大城市，特別是300萬(wàn)人以上城市。我國(guó)近5年35個(gè)主要城市（一二線城市）共流入3778萬(wàn)人，其中75%流入三大都市圈的八個(gè)大城市和五大樞紐城市（鄭州、成都、重慶、武漢、廈門），三線及以下的城市已經(jīng)進(jìn)入人口萎縮階段。中央政府的人口遷徙政策要順應(yīng)人口流動(dòng)的客觀規(guī)律，應(yīng)大幅降低大中城市落戶門檻，盡快取消對(duì)500萬(wàn)人口以上的城市發(fā)展的限制。
4. 建立有助于推進(jìn)戶籍人口城市化的政績(jī)考核制度。除了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、城鎮(zhèn)建設(shè)用新增指標(biāo)以及中央基建投資安排與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤，還應(yīng)把一個(gè)城市的城市化水平、農(nóng)村居民變市民占城市人口的比重、進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民參加社會(huì)保險(xiǎn)的比例、農(nóng)民工進(jìn)城落戶的比重、農(nóng)民工居者有其所的比重、農(nóng)民工子女與本市居民子女享受同等受教育權(quán)利的比重、農(nóng)民工與本市居民享受同等社會(huì)保障與醫(yī)療保障的比重等，列入各級(jí)政府及官員政績(jī)考核指標(biāo)體系，從而使加快城市化成為各級(jí)政府和官員追求政績(jī)的自覺行動(dòng)。
5. 深化土地制度改革。當(dāng)前的土地制度已經(jīng)嚴(yán)重制約了戶籍人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程，加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率必須大力推進(jìn)土地制度改革。
其一，盡快啟動(dòng)憲法修改程序，建議“城市的土地實(shí)行公有制，包括國(guó)家所有和集體所有?！敝挥羞@樣，農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入城市從而構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)才有憲法依據(jù)。
其二，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市不能僅限于過(guò)去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。在保證滿足農(nóng)民自住房需要和公益性需要的前提下，應(yīng)允許農(nóng)民對(duì)集體建設(shè)用地構(gòu)成和用途進(jìn)行必要的調(diào)整。
其三，應(yīng)允許農(nóng)村集體宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和擔(dān)保。要允許非自住性宅基地使用權(quán)擔(dān)保、抵押和轉(zhuǎn)讓。要建立進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地有償退出機(jī)制，賦予其農(nóng)村宅基地使用權(quán)出租、擔(dān)保、抵押和轉(zhuǎn)讓的完整產(chǎn)權(quán)，允許進(jìn)城落戶的農(nóng)民用宅基地使用權(quán)換房（通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤）；對(duì)于符合享受公租房條件的農(nóng)民工，不能強(qiáng)迫無(wú)償放棄原宅基地使用權(quán)。
其四，探索在農(nóng)村集體之間直接實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。允許偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民（集體）在將其節(jié)省的建設(shè)用地（包括宅基地）復(fù)墾后得到的建設(shè)用地指標(biāo)，轉(zhuǎn)讓給城市周邊的農(nóng)民（集體），后者可以直接將其相應(yīng)的農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，或自主開發(fā)利用，或通過(guò)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)進(jìn)行交易。
6. 建立真實(shí)城鎮(zhèn)化水平測(cè)度指標(biāo)。顯然，如果按常住人口統(tǒng)計(jì)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率明顯是高估了，因?yàn)?.6億農(nóng)民工雖然被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口了，但由于沒有城鎮(zhèn)戶籍，并沒有完全享受城鎮(zhèn)居民的福利待遇（即所謂半城市化或不完全城市化）；而若按戶籍人口統(tǒng)計(jì)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率又被低估了，因?yàn)檫@些農(nóng)民工畢竟在城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)了非農(nóng)就業(yè)，并且在一定程度上享受了城鎮(zhèn)公共服務(wù)。有鑒于此，建議國(guó)務(wù)院責(zé)成國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局以及住建部在對(duì)我國(guó)的城鎮(zhèn)化率指標(biāo)做如下改進(jìn)：
其一，設(shè)計(jì)一個(gè)市民化度系數(shù)，由包括平等就業(yè)、義務(wù)教育、公共醫(yī)療、保障性住房、低保和養(yǎng)老等因素決定并賦予各自不同的權(quán)重；
其二，以一個(gè)有戶籍的城鎮(zhèn)人口的市民化系數(shù)為1，測(cè)算出農(nóng)民工的市民化系數(shù)，以此乘以農(nóng)民工的數(shù)量，將其折算為市民化人口，然后與城鎮(zhèn)戶籍人口相加，由此計(jì)算出與國(guó)際水平具有可比性的我國(guó)真實(shí)的城鎮(zhèn)化率。
經(jīng)過(guò)上述折算，估計(jì)我國(guó)2015年真實(shí)的城鎮(zhèn)化率最高也就是45%。在“十三五”規(guī)劃期間，我們應(yīng)該進(jìn)一步加快城鎮(zhèn)化步伐，首先爭(zhēng)取在2020年的名義城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%的同時(shí)，大力推進(jìn)農(nóng)民工的市民化，一方面確保1億農(nóng)民工及其家屬進(jìn)城落戶，使戶籍人口的城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%，另一方面提高非戶籍城鎮(zhèn)人口平等享受城市公共服務(wù)的程度，提升小城鎮(zhèn)的城市發(fā)展水平，使我國(guó)的真實(shí)城鎮(zhèn)化率達(dá)到55%。然后再經(jīng)過(guò)30年的努力，到2050年，使真實(shí)城鎮(zhèn)化率至少達(dá)到75%，才能為實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造條件。
