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2025年03月13日
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2015年12月20—21日，中央城市工作會(huì)議在北京召開。這是繼1978年第三次全國(guó)城市工作會(huì)議之后，中央再次啟動(dòng)的國(guó)家層面的城市工作會(huì)議，也是首次以“中央”名義召開的城市工作會(huì)議。
本次會(huì)議從全局高度系統(tǒng)提出我國(guó)未來的城市工作思想，并對(duì)今后的城市工作作出了全方位的頂層設(shè)計(jì)，引發(fā)各方關(guān)注：中央城市工作會(huì)議與中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議兩會(huì)“套開”，釋放出怎樣的政策信號(hào)？會(huì)議召開時(shí)間點(diǎn)的選擇有何深意？此次會(huì)議在歷史縱軸中處于怎樣的位置？會(huì)議又將如何影響中國(guó)未來的城市化進(jìn)程？
中國(guó)國(guó)際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)（簡(jiǎn)稱城市化委員會(huì)）常務(wù)副主任李秉仁認(rèn)為，這次中央城市工作會(huì)議將對(duì)我們認(rèn)識(shí)城市發(fā)展規(guī)律，依法加強(qiáng)城市管理，提升城市可持續(xù)發(fā)展能力產(chǎn)生重要影響！
歷次“全國(guó)城市工作會(huì)議”
“全國(guó)城市工作會(huì)議”共開過3次。這3次會(huì)議是在何背景下召開的？談及了哪些內(nèi)容？又為城市發(fā)展帶來了怎樣的影響？
第一、二次全國(guó)城市工作會(huì)議
始于1953年的大規(guī)模工業(yè)化建設(shè)使大批農(nóng)民流入城市，1957—1960年間，城鎮(zhèn)人口從9950萬增長(zhǎng)至13070萬，城市化率由15.39%增長(zhǎng)至19.75% ，出現(xiàn)了“過度城市化”現(xiàn)象。為減輕城市供給負(fù)擔(dān)，國(guó)家于1960—1963年實(shí)施了壓縮城鎮(zhèn)人口的調(diào)整方針。1962年9月的第一次全國(guó)城市工作會(huì)議和1963年10月的第二次全國(guó)城市工作會(huì)議便在此背景下召開。
1962年10月，第一次全國(guó)城市工作會(huì)議結(jié)束后，中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于當(dāng)前城市工作若干問題的指示》，指出自1962年1月起，中央按照“城鄉(xiāng)人口必須保持合理比例的原則，減少了過多的職工和城鎮(zhèn)人口”，“去年到現(xiàn)在，從城市回到農(nóng)村的勞動(dòng)力共達(dá)1260多萬人”；針對(duì)“當(dāng)前有關(guān)城市工作的若干問題”，應(yīng)實(shí)施“調(diào)整市鎮(zhèn)建制，縮小城市郊區(qū)，完成減少城鎮(zhèn)人口計(jì)劃”等措施，“今后凡是人口在10萬以下的城鎮(zhèn)，即使是重要的林區(qū)和礦區(qū)，沒有必要設(shè)立市的建制的，都應(yīng)當(dāng)撤銷”。
1963年10月22日下發(fā)的《第二次城市工作會(huì)議紀(jì)要》再次提出，要“繼續(xù)嚴(yán)格控制城市人口。在今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，城市一般不要從農(nóng)村招工。來自農(nóng)村的職工及其家屬，凡是能夠回鄉(xiāng)的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)動(dòng)員他們回鄉(xiāng)。居住在農(nóng)村的職工家屬，應(yīng)當(dāng)說服他們不要遷入城市，同時(shí)，在戶口管理上，嚴(yán)格加以限制。”
通過控制城市人口、調(diào)整市鎮(zhèn)建制等舉措，1961—1963年，全國(guó)城鎮(zhèn)人口減少了2600萬，城市數(shù)量從208座降至174座 ，城市化率也由19.29%回落至16.84%。此后15年，我國(guó)城市化率始終在17%—19%之間徘徊，直至1981年才突破20%關(guān)口——兩次城市工作會(huì)議倡導(dǎo)的“反城市化” 戰(zhàn)略使中國(guó)城市化發(fā)展進(jìn)入停滯階段。
第三次全國(guó)城市工作會(huì)議
1978年是中國(guó)具有劃時(shí)代意義的轉(zhuǎn)折年：第五屆全國(guó)人大第一次會(huì)議重申“在20世紀(jì)內(nèi)實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化”的奮斗目標(biāo)；鄧小平提出打破“大鍋飯”的“按勞分配”原則；安徽鳳陽小崗村“大包干”拉開農(nóng)村改革序幕；十一屆三中全會(huì)“把全黨工作的重點(diǎn)和全國(guó)人民的注意力轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來”……中國(guó)進(jìn)入了改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新時(shí)期。
與此同時(shí)，全國(guó)政治工作會(huì)議、全國(guó)教育工作會(huì)議、全國(guó)科學(xué)大會(huì)等涉及社會(huì)發(fā)展各領(lǐng)域的會(huì)議廣泛召開，各行業(yè)人士針對(duì)所屬行業(yè)、所關(guān)注領(lǐng)域未來的發(fā)展方向掀起了一場(chǎng)大討論。1978年3月召開的第三次全國(guó)城市工作會(huì)議便是其中的重要組成部分。會(huì)議討論的主題是“城市建設(shè)資金從哪里來”，即“為什么要花錢建設(shè)城市”，中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)兼秘書長(zhǎng)石楠回憶稱。
《關(guān)于加強(qiáng)城市建設(shè)工作的通知》是第三次全國(guó)城市工作會(huì)議后發(fā)布的首份全面、系統(tǒng)定調(diào)城市發(fā)展的指導(dǎo)意見。《通知》首次明確了應(yīng)“提高對(duì)城市和城市建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí)”，指出“城市是我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、科學(xué)、技術(shù)、文化、教育的中心，在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中起著主導(dǎo)作用。城市建設(shè)是形成和完善城市多種功能、發(fā)揮城市中心作用的基礎(chǔ)性工作。”——中央對(duì)城市工作的重視度與1962年“今后國(guó)民經(jīng)濟(jì)的調(diào)整”必須使“城市面向鄉(xiāng)村”，和1963年城市是“面向農(nóng)村的、城鄉(xiāng)結(jié)合的社會(huì)主義城市”，要使城市工作更好地為工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鄉(xiāng)人民生活服務(wù)的態(tài)度已不可等量齊觀。
不同于1962年“大力組織和發(fā)展生產(chǎn)，并且隨著生產(chǎn)的發(fā)展，相應(yīng)地穩(wěn)定和逐步改善職工生活，是目前城市工作的主要任務(wù)”，以及1963年“工業(yè)生產(chǎn)始終是城市工作的中心”等對(duì)城市工作中生產(chǎn)環(huán)節(jié)的聚焦，這份發(fā)布于1987年的《通知》極大地?cái)U(kuò)展了對(duì)城市工作的關(guān)注面，提出“做到經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城市建設(shè)、環(huán)境建設(shè)三者統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展，取得經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一”等全面、系統(tǒng)的方針，并將城市規(guī)劃、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市管理，以及“建立合理的城鎮(zhèn)體系”、“改革城市建設(shè)體制”等都納入城市工作的范疇。
統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，第三次全國(guó)城市工作會(huì)議召開后，我國(guó)城市發(fā)展水平不斷攀升：1978—2014年，城市化率由17.92%提升至54.77%，城鎮(zhèn)人口由17245萬增長(zhǎng)至74916萬，城市數(shù)量由193座擴(kuò)張至657座——中國(guó)城市化發(fā)展進(jìn)入前所未有的快速增長(zhǎng)期。
中央城市工作會(huì)議為何此時(shí)召開？
1978年改革開放至今，時(shí)間已過去37年有余。37年間，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，城市化率連年遞增，城市面貌日新月異。與此同時(shí)，環(huán)境惡化、交通擁堵、住房緊張等“城市病”日漸凸顯，社會(huì)矛盾日益凸出，城市化發(fā)展水平、速度區(qū)域差異巨大。在此背景下，第四次國(guó)家層面的城市工作會(huì)議——中央城市工作會(huì)議在京召開。
城市發(fā)展進(jìn)入新階段
1974年，聯(lián)合國(guó)《城鄉(xiāng)人口預(yù)測(cè)方法》基于對(duì)世界各國(guó)城市化進(jìn)程的研究，指出城市化水平隨時(shí)間變化的曲線規(guī)律：城市化增長(zhǎng)曲線呈現(xiàn)為由0（城市化水平為0，即沒人在城市）到1（城市化水平為100%，即所有人都在城市）向右上傾斜的“S”形（見下圖）。1979年，美國(guó)經(jīng)濟(jì)地理學(xué)者諾瑟姆在《經(jīng)濟(jì)地理》一書中，以此為依據(jù)將城市化進(jìn)程劃分為三個(gè)階段：城市化水平發(fā)展至25%—30%之間時(shí)，迎來第一個(gè)拐點(diǎn)；發(fā)展至60%—70%之間時(shí)，迎來第二個(gè)拐點(diǎn)。在第一個(gè)拐點(diǎn)來臨之前，城市化速度相對(duì)緩慢，城市化處于初期起步階段；處于兩個(gè)拐點(diǎn)之間的第二個(gè)發(fā)展階段，是城市化中期的加（快）速發(fā)展階段；第二個(gè)拐點(diǎn)出現(xiàn)以后，城市人口增長(zhǎng)速度下降，城市化進(jìn)入后期穩(wěn)定階段。
據(jù)城市化委員會(huì)發(fā)布的《中國(guó)城市化率調(diào)查報(bào)告（2006—2012）》，2004年，我國(guó)戶籍人口城市化率達(dá)到30.81%，正式步入城市化中期加（快）速發(fā)展階段。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2011年，我國(guó)城鎮(zhèn)人口達(dá)到69079萬，首次超過農(nóng)村人口（65656萬）——城市化率超過50%，意味著我國(guó)已進(jìn)入從農(nóng)業(yè)社會(huì)向城市社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期。
2015年12月23日，香港《大公報(bào)》發(fā)表題為《北京觀察：中央城市工作會(huì)議搭建頂層設(shè)計(jì)》的評(píng)論文章，指出“經(jīng)過37年的發(fā)展，中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程已經(jīng)出現(xiàn)翻天覆地的重大變化。城鎮(zhèn)化率由彼時(shí)的不足20%，增至現(xiàn)今的55%，進(jìn)入快車道。中國(guó)已經(jīng)改變了長(zhǎng)期的農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)，邁向城市社會(huì)，這對(duì)城市管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理、文化形態(tài)等等都提出了新的要求。”
“30多年前是改革開放的開始，也是中國(guó)城市建設(shè)的一個(gè)新開端；30多年后的今天，中國(guó)城市已經(jīng)發(fā)生翻天覆地的變化，中國(guó)城市發(fā)展已經(jīng)到了一個(gè)新的‘拐點(diǎn)’。因此，城市規(guī)劃、發(fā)展的方方面面都非常有必要繼續(xù)改革。”談及中央城市工作會(huì)議在此時(shí)召開的原因，城市化委員會(huì)開發(fā)（園）區(qū)專委會(huì)專家顧問、中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)牛鳳瑞表示。
全面小康5年沖刺期
據(jù)《北京觀察》分析，中央城市工作會(huì)議選擇在2015年末召開，還有“另一個(gè)值得關(guān)注的節(jié)點(diǎn)意義”：2016年中國(guó)將開啟“十三五”，進(jìn)入小康社會(huì)的最后5年沖刺期。
全面建設(shè)小康社會(huì)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，其與城市工作之間存在怎樣的聯(lián)系？早在1965年，就有國(guó)外學(xué)者對(duì)“城市化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系”作出探討：美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家蘭帕德在《經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城市發(fā)展歷史》一文中指出，城市發(fā)展與地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間存在線性關(guān)系，地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與城市化發(fā)展程度保持一致性；美國(guó)地理學(xué)家布萊恩·貝利分析95個(gè)國(guó)家的相關(guān)數(shù)據(jù)后也認(rèn)為，城市化水平與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平表現(xiàn)出正相關(guān)關(guān)系；更有經(jīng)濟(jì)史學(xué)家保羅·貝洛克發(fā)布研究結(jié)論稱，城市化進(jìn)程的差異60%—70%可以由經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異來解釋，30%—40%則要?dú)w因于其它因素，例如工業(yè)化水平、經(jīng)濟(jì)類型等。
據(jù)知情人士透露，此次中央城市工作會(huì)議“最初基于重點(diǎn)關(guān)注城市規(guī)劃、建設(shè)和管理，但幾經(jīng)醞釀最終上升為對(duì)城市發(fā)展的一次全方位部署，其內(nèi)容與城市居民的衣食住行、生老病死、安居樂業(yè)等都息息相關(guān)”——這一信息從另一個(gè)角度驗(yàn)證了城市工作與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間不可割裂的關(guān)聯(lián)。“中國(guó)今天很多的經(jīng)濟(jì)問題，需要通過城市化發(fā)展來解決。比如中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出要去庫存，這是住房問題，也是城市化問題。”上海交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院特聘教授陸鳴對(duì)城市化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系作出如上表述，而這也是中央城市工作會(huì)議與中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議兩會(huì)“套開”的深意所在。
會(huì)議指出，“城市是我國(guó)各類要素資源和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)最集中的地方，全面建成小康社會(huì)、加快實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，必須抓好城市這個(gè)‘火車頭’。”談及城市建設(shè)對(duì)于實(shí)現(xiàn)全面小康的意義，上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院院長(zhǎng)、國(guó)家“十三五”發(fā)展規(guī)劃專委會(huì)委員劉士林也表示，“城市是全面建成小康社會(huì)的主體，在進(jìn)入全面建成小康社會(huì)決勝階段前夕，召開一個(gè)具有全國(guó)總動(dòng)員性質(zhì)的會(huì)議，使不同規(guī)模的城市群、城市進(jìn)一步明確主要戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)，不僅十分重要也十分及時(shí)。”
“城市病”亟待解決
過去37年間，我國(guó)經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城市化進(jìn)程，城市發(fā)展取得了舉世矚目的成就。與此相伴的是，今天的中國(guó)也面臨著城市化進(jìn)程中的種種“城市病”：人口大量涌入，致使城市公共服務(wù)資源壓力持續(xù)增大；大城市住房緊張，交通擁堵；排水系統(tǒng)不完善使城市“逢雨看海”；水體、土壤、空氣等環(huán)境污染嚴(yán)重；“垃圾圍城”成為城市工作中最棘手的難題之一……
人們對(duì)美好城市生活的期待——孩子在清新的空氣中健康成長(zhǎng)、水質(zhì)更好、環(huán)境更綠等，“其實(shí)都與日益凸顯的城市病有關(guān)”，中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng)李迅指出。而此次會(huì)議的核心正是“為城市把脈，開出藥方，引導(dǎo)城市更健康成長(zhǎng)”。李迅以環(huán)境、交通為例說，“霧霾是城市發(fā)展給環(huán)境造成的負(fù)擔(dān)超越了其所能承受的規(guī)模和強(qiáng)度，超越了城市自凈能力的體現(xiàn)”，對(duì)此，會(huì)議提出“限定容量”，“將環(huán)境容量和城市綜合承載能力作為確定城市定位和規(guī)模的基本依據(jù)”的解決之道；針對(duì)波及大、中、小城市的“交通擁堵病”，會(huì)議提出通過建立“精明城市”、“緊湊城市”，增強(qiáng)城市規(guī)劃的科學(xué)性，引導(dǎo)城市集約發(fā)展等理念。
“城市建設(shè)涉及各個(gè)方面，單獨(dú)一個(gè)住建部恐不能協(xié)調(diào)所有問題，如果中央城市工作會(huì)議能夠從更高層面來為城市建設(shè)搭建頂層設(shè)計(jì)，將有助于解決當(dāng)前城市發(fā)展面臨的問題。”牛鳳瑞表示。此次會(huì)議提出，今后要通過提升城市規(guī)劃、建設(shè)和管理三大水平，有效化解各種“城市病”；要“轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，著力解決‘城市病’等突出問題，不斷提升城市環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競(jìng)爭(zhēng)力”等，便是從國(guó)家層面、綜合各部門力量，為解決“城市病”而作出的頂層設(shè)計(jì)。
有媒體稱，此次城市工作會(huì)議的突出特點(diǎn)是“注重協(xié)調(diào)發(fā)展、持續(xù)發(fā)展、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，對(duì)‘城市病’、亂規(guī)劃、‘?dāng)偞箫灐綌U(kuò)張等進(jìn)行了清晰‘把脈’，為城市工作廓清了思路”。這一總結(jié)也契合了石楠在談及“中央城市工作會(huì)議為何在此時(shí)召開”時(shí)所作的表述：“消除城市病，靠現(xiàn)在的管理?xiàng)l條框框難以解決”，必須有“一把進(jìn)入城市社會(huì)、能解決城市矛盾的鑰匙，因此有必要重啟最高規(guī)格的城市工作會(huì)議”。
中央城市工作會(huì)議傳達(dá)出怎樣的精神？
如今，城市已經(jīng)成為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要載體，伴隨經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)而生的種種問題與改革“后遺癥”也在城市工作中逐漸顯現(xiàn)。針對(duì)當(dāng)前城市發(fā)展中存在的突出問題，會(huì)議作出了諸多針對(duì)性設(shè)計(jì)。
首次提出“尊重城市發(fā)展規(guī)律”
37年前，城市工作的重心在“發(fā)展”，“當(dāng)時(shí)即便是大城市也主要面臨如何發(fā)展的問題，各方面基礎(chǔ)設(shè)施還很落后”。因此，從60年代的“大力發(fā)展工業(yè)生產(chǎn)”，直至1978年的“另外開辟城市工商利潤(rùn)的5%作為城市建設(shè)基金”，將城市維護(hù)的三項(xiàng)費(fèi)用擴(kuò)大為四項(xiàng)，這一時(shí)期，國(guó)家在城市工作部署中始終強(qiáng)調(diào)“人力”的作用，提倡“全力建設(shè)、大力發(fā)展”。
1987年，“我國(guó)一些城市的人口密度和建筑密度過大，已經(jīng)造成水源、能源不足，交通、住房緊張，環(huán)境污染等許多突出問題”，于是在當(dāng)年5月發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)城市建設(shè)工作的通知》中，這一態(tài)度開始扭轉(zhuǎn)。《通知》首次提出“在制訂經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展計(jì)劃時(shí)，既要有生產(chǎn)和流通觀點(diǎn)，又要有城市和環(huán)境觀點(diǎn)”，“有計(jì)劃地逐步推進(jìn)城市發(fā)展”，“取得經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一”。
“城市需要積淀、生長(zhǎng)和逐步繁育，絕非人為設(shè)定目標(biāo)就能‘速成’。”同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授張尚武說。當(dāng)“全力建設(shè)、大力發(fā)展”導(dǎo)致種種城市問題，環(huán)境惡化、健康危機(jī)與城市化率提升相伴而來，發(fā)展“速度”與“可持續(xù)”之間矛盾顯現(xiàn)時(shí)，國(guó)家終于認(rèn)識(shí)到“城市發(fā)展是一個(gè)自然歷史過程，有其自身規(guī)律”，并在此次中央城市工作會(huì)議中提出“必須認(rèn)識(shí)、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，端正城市發(fā)展指導(dǎo)思想，切實(shí)做好城市工作”，“人口和用地要匹配，城市規(guī)模要同資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)”——在半個(gè)多世紀(jì)的工業(yè)化、城市化進(jìn)程中，將“尊重城市發(fā)展規(guī)律”列入城市工作指導(dǎo)思想，此為首次。
強(qiáng)調(diào)“提高城市工作全局性”
對(duì)于“提高城市工作全局性”的強(qiáng)調(diào)，也是此次會(huì)議的亮點(diǎn)所在。會(huì)議指出，要“統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)”，“以城市群為主體形態(tài)，科學(xué)規(guī)劃城市空間布局”，“要優(yōu)化提升東部城市群，在中西部地區(qū)培育發(fā)展一批城市群、區(qū)域性中心城市，促進(jìn)邊疆中心城市、口岸城市聯(lián)動(dòng)發(fā)展”。
“城市群是幾個(gè)發(fā)展趨勢(shì)之一。城市發(fā)展可以提高經(jīng)濟(jì)效益，但城市過大則會(huì)事倍功半，解決辦法是建設(shè)城市群。京津冀一體化就是一種嘗試，把城市連接起來，形成不同的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，提高效率。這已經(jīng)被證明是提高經(jīng)濟(jì)學(xué)效益和勞動(dòng)生產(chǎn)力的有益辦法，所以要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員丁一凡指出。
那么，應(yīng)如何“以城市群為主體形態(tài)”，“統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)，提高城市工作全局性”？城市化委員會(huì)開發(fā)（園）區(qū)專委會(huì)專家顧問、國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)肖金成認(rèn)為，這主要涉及兩方面的問題，“一是培育發(fā)展城市群，二是區(qū)域性中心城市建設(shè)”。肖金成指出，目前東部地區(qū)已經(jīng)形成了一些規(guī)模較大、發(fā)展較為成熟的城市群，“對(duì)于這些城市群，主要應(yīng)在產(chǎn)業(yè)、生態(tài)等方面進(jìn)行優(yōu)化提升”；而中西部地區(qū)“區(qū)域面積大，城市數(shù)量少、規(guī)模較小，人口少”，所以對(duì)這一地區(qū)的城市群“要強(qiáng)調(diào)集中發(fā)展，以帶動(dòng)區(qū)域的發(fā)展”，此外，西部地區(qū)“也需要國(guó)家一定的資金和政策支持”。至于“區(qū)域性中心城市的發(fā)展建設(shè)，則應(yīng)注重拓展城市空間、完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)配套能力，以增強(qiáng)對(duì)周邊地區(qū)人口的吸納能力”，肖金成表示。
重視“城市工作的系統(tǒng)性”
會(huì)議指出，“城市工作是一個(gè)系統(tǒng)工程”，因此“要樹立系統(tǒng)思維，從構(gòu)成城市的諸多要素、結(jié)構(gòu)、功能等方面入手”，“系統(tǒng)推進(jìn)各方面工作”，具體而言，則要“統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，提高城市工作的系統(tǒng)性”。在三大環(huán)節(jié)中，會(huì)議對(duì)城市規(guī)劃環(huán)節(jié)表現(xiàn)出格外的重視，提出要“綜合考慮城市功能定位、文化特色、建設(shè)管理等多種因素來制定規(guī)劃”，要“在規(guī)劃理念和方法上不斷創(chuàng)新，增強(qiáng)規(guī)劃科學(xué)性、指導(dǎo)性”，要“加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)，提倡城市修補(bǔ)”。
“目前，中國(guó)在城市規(guī)劃中出現(xiàn)很多亂象，一些地方因?yàn)榇蟛鸫蠼ㄆ茐牧水?dāng)?shù)匚拿}，還有一些地方存在上一屆領(lǐng)導(dǎo)要往東發(fā)展、下一屆領(lǐng)導(dǎo)要往西發(fā)展的問題，”陸鳴指出，“要想解決城市風(fēng)貌被破壞和領(lǐng)導(dǎo)意志超越規(guī)劃的問題，首先要讓城市規(guī)劃更加科學(xué)化，在出臺(tái)規(guī)劃的過程中要多聽取各學(xué)科專家的意見；其次，在執(zhí)行規(guī)劃的過程中還要嚴(yán)格執(zhí)行既定規(guī)劃，不能讓領(lǐng)導(dǎo)意志超越城市規(guī)劃。”
會(huì)議也強(qiáng)調(diào)，“規(guī)劃經(jīng)過批準(zhǔn)后要嚴(yán)格執(zhí)行，一茬接一茬干下去，防止出現(xiàn)換一屆領(lǐng)導(dǎo)、改一次規(guī)劃的現(xiàn)象。”早在2008年，城市化委員會(huì)就呼吁：城市化進(jìn)程中“換一屆政府換一張規(guī)劃”要不得！城市化委員會(huì)秘書長(zhǎng)蔡義鴻對(duì)照“中國(guó)各城市以往的規(guī)劃文件與實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r”后表示，突破“土地利用總體規(guī)劃”的用地指標(biāo)現(xiàn)象十分普遍，“換一屆政府換一張規(guī)劃”早已不足為奇，因此“出現(xiàn)了規(guī)劃趕不上變化的尷尬”。他認(rèn)為，“應(yīng)盡快確立城市規(guī)劃的公共地位，確立為公眾規(guī)劃、為城市的和諧發(fā)展規(guī)劃、為社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益規(guī)劃的獨(dú)立精神！”
在城市規(guī)劃、建設(shè)與管理三大環(huán)節(jié)中，規(guī)劃是建設(shè)的依據(jù)、管理的前提。只有在合理、科學(xué)的城市規(guī)劃基礎(chǔ)上，城市建設(shè)、城市管理等城市工作的各個(gè)環(huán)節(jié)才可能有序銜接、形成系統(tǒng)。
再提建設(shè)宜居、可持續(xù)的城市
自2005年1月12日《北京城市總體規(guī)劃（2004—2020）》首次提出“宜居城市”的概念，城市宜居性就成為城市工作成效的重要考量標(biāo)準(zhǔn)之一。2006年4月，建設(shè)部發(fā)出建科（2006）98號(hào)文件，決定將《宜居城市科學(xué)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究》列為2006年度軟科學(xué)科技計(jì)劃項(xiàng)目。
2007年5月30日，中國(guó)《宜居城市科學(xué)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》通過建設(shè)部科技司評(píng)審驗(yàn)收，正式對(duì)外發(fā)布。根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)》，城市是否“宜居”應(yīng)考察社會(huì)文明、經(jīng)濟(jì)富裕、環(huán)境優(yōu)美、資源承載、生活便宜、公共安全6項(xiàng)指標(biāo)；而在6項(xiàng)指標(biāo)中，“環(huán)境優(yōu)美是城市是否宜居的決定性因素之一”。此次中央城市工作會(huì)議指出，要“尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，改善城市生態(tài)環(huán)境”，“著力提高城市發(fā)展持續(xù)性、宜居性”——建設(shè)宜居、可持續(xù)的城市再次被提及。
城市發(fā)展要實(shí)現(xiàn)宜居、可持續(xù)，生態(tài)環(huán)境的保持與優(yōu)化雖為重要內(nèi)容，卻非唯一內(nèi)容，其涉及包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化傳承、城市布局等社會(huì)生活領(lǐng)域的方方面面。而無論在談及城市“宜居性”還是“可持續(xù)”時(shí)，會(huì)議都無一例外強(qiáng)調(diào)文化的價(jià)值，如：規(guī)劃時(shí)要“留住城市特有的地域環(huán)境、文化特色、建筑風(fēng)格等‘基因’”，劃定“歷史文化保護(hù)線”；通過“保護(hù)好前人留下的文化遺產(chǎn)”，“結(jié)合自己的歷史傳承、區(qū)域文化、時(shí)代要求，打造自己的城市精神”來“提高城市發(fā)展持續(xù)性”等。
若說環(huán)境保護(hù)是實(shí)現(xiàn)城市宜居、可持續(xù)的基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、合理規(guī)劃等是實(shí)現(xiàn)城市宜居、可持續(xù)的手段，那么城市文化的傳承與打造則是“城市宜居在高層次上的表現(xiàn)”。正如中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展研究中心主任樊杰所說：“只有擁有文化的城市，才是活生生令人熱愛的宜居之城。”
“以人為本”理念貫穿始終
本次中央城市工作會(huì)議屢屢提及“人民”、“群眾”、“市民”及“以人為本”，更有“讓中西部地區(qū)廣大群眾在家門口也能分享城鎮(zhèn)化成果”，“讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好”等作為城市工作的目標(biāo)任務(wù)出現(xiàn)。可以說，“以人為本”理念貫穿未來城市工作思路始終。
比如，會(huì)議明確，“推進(jìn)城鎮(zhèn)化要把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)。要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的戰(zhàn)略研究，統(tǒng)籌推進(jìn)土地、財(cái)政、教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等領(lǐng)域配套改革”；“以實(shí)施居住證制度為抓手推動(dòng)城鎮(zhèn)常住人口基本公共服務(wù)均等化”等。有評(píng)論稱，這一系列改革意味著城市將“敞開胸懷”，打破“農(nóng)民與市民”、“本地人與外地人”的無形壁壘。值得一提的是，城市化委員會(huì)自2008年起每年發(fā)布的《中國(guó)城市化率調(diào)查報(bào)告》，通過比較常住人口城市化率與戶籍人口城市化率之間的差值，對(duì)中國(guó)城市化進(jìn)程中的“半城市化”[6] 現(xiàn)象進(jìn)行了深度的分析，其研究成果正可為改革政策提供專業(yè)支持。
此外，會(huì)議尤為重視城市工作中“市民”的作用，多次強(qiáng)調(diào)應(yīng)提升市民對(duì)城市規(guī)劃、建設(shè)和管理的參與程度，如：編制城市規(guī)劃時(shí)“應(yīng)該邀請(qǐng)市民共同參與”；要“統(tǒng)籌政府、社會(huì)、市民三大主體，提高各方推動(dòng)城市發(fā)展的積極性”；要“尊重市民對(duì)城市發(fā)展決策的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，鼓勵(lì)企業(yè)和市民通過各種方式參與城市建設(shè)、管理，真正實(shí)現(xiàn)城市共治共管、共建共享”等。
城市為何而建？石楠說，過去我們?cè)J(rèn)為“高樓大廈就是城市現(xiàn)代化，在苦心打造城市時(shí)，只學(xué)到了國(guó)外城市發(fā)展的表象，而人的需求才是城市建設(shè)的歸結(jié)點(diǎn)”。此次中央城市工作會(huì)議也給出未來城市的發(fā)展方向：城市工作應(yīng)“堅(jiān)持以人民為中心”，“堅(jiān)持人民城市為人民”；城市應(yīng)建設(shè)為“人與人、人與自然和諧共處的美麗家園”。
中央城市工作會(huì)議精神如何落地？
此次中央城市工作會(huì)議對(duì)城市規(guī)劃、住房政策、人口規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事務(wù)管理等城市化進(jìn)程中的重大問題作出明確，謀劃了城市發(fā)展的“成長(zhǎng)坐標(biāo)”。未來，會(huì)議精神將如何落地？各領(lǐng)域人士分別從自身視角出發(fā)作出闡釋：住建部部長(zhǎng)陳政高結(jié)合中共中央、國(guó)務(wù)院于2015年12月24日發(fā)布的《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》指出，今后將“深入推進(jìn)城市管理執(zhí)法體制改革，改進(jìn)城市管理工作”，“加快形成與城市發(fā)展相匹配的城市管理能力”。陳政高說，“我國(guó)城市發(fā)展已開始轉(zhuǎn)向規(guī)模擴(kuò)張和質(zhì)量提升并重階段，城市管理工作也將迎來許多新任務(wù)，既要加強(qiáng)對(duì)城市空間資源、公共秩序、運(yùn)行環(huán)境的管理，還要為城市居民宜居宜業(yè)提供服務(wù)保障”。
住建部副部長(zhǎng)倪虹表示，未來將“通過改革釋放規(guī)劃對(duì)于城市發(fā)展的促進(jìn)作用”。倪虹稱，“全面推進(jìn)規(guī)劃改革的有利條件已經(jīng)具備。下一步，既要改革規(guī)劃本身不適應(yīng)城市發(fā)展要求的理念和方法，也要改革規(guī)劃管理的體制機(jī)制，著力提高規(guī)劃的科學(xué)性和權(quán)威性”，同時(shí)要“更多地運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的視角和方法，確保規(guī)劃實(shí)施策略能落地，使規(guī)劃真有用、真管用。”
城市化委員會(huì)國(guó)際交流專委會(huì)專家顧問、中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心副研究員馬慶斌認(rèn)為，此次中央城市工作會(huì)議將推動(dòng)未來中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型。他指出，“城市總量的發(fā)展、水平的提升與中國(guó)整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是呈正相關(guān)系的”，目前“中國(guó)正在從簡(jiǎn)單地追求GDP總量轉(zhuǎn)型升級(jí)為經(jīng)濟(jì)的提質(zhì)增效過程，城市在整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型中具有重要作用”。
城市化委員會(huì)副主任、北京修實(shí)公益基金會(huì)理事長(zhǎng)李鳳玲則看到會(huì)議對(duì)農(nóng)村發(fā)展的推動(dòng)作用，他說：“中央城市工作會(huì)議將成為改變我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)很重要的節(jié)點(diǎn)，會(huì)使我國(guó)經(jīng)濟(jì)煥發(fā)新的生機(jī)”，因此“在關(guān)注城市化的同時(shí)，我們也要關(guān)注農(nóng)村”。
