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2025年03月14日
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本期顧問—翟寶輝
現(xiàn)任：住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心城市建設(shè)與管理處處長、博士、研究員
社會職務(wù)：中國社會科學(xué)院研究生院教授、北京林業(yè)大學(xué)教授、中國人民大學(xué)公共管理碩士生（MPA）導(dǎo)師、中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會旅游專委會專家顧問、國際城市與區(qū)域規(guī)劃師協(xié)會會員、國際生態(tài)學(xué)會會員、中國城市規(guī)劃學(xué)會會員、中國地理學(xué)會會員等。
課題研究：主持過“城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制現(xiàn)狀與問題研究”、“城鎮(zhèn)化與公共政策研究”、“國家重點風(fēng)景名勝區(qū)現(xiàn)代化管理研究”、“中國城市管理體制及其運行機制研究”、“城鄉(xiāng)綜合防災(zāi)戰(zhàn)略研究”等重點課題。
提問1：作為城市規(guī)劃管理領(lǐng)域的專家，您如何看待規(guī)劃建設(shè)和城市管理之間的關(guān)系？在您看來，城市管理的目標(biāo)是什么？
翟寶輝：規(guī)劃建設(shè)提供硬環(huán)境，管理增強軟實力，兩者的共同指向是完善城市功能，目的是維護城市的正常運行，為經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展服務(wù)。
我們可以這樣認(rèn)為，城市是一定數(shù)量的人口在一個設(shè)施平臺上進(jìn)行政治、經(jīng)濟、社會和文化體育等活動所構(gòu)成的聚合體。城市不同于鄉(xiāng)村的重要標(biāo)志是有一個完善的設(shè)施平臺和城市空間的有序利用。
對于城市來說，其功能可以分為基礎(chǔ)功能和衍生功能，兩者的總和構(gòu)成城市整體?；A(chǔ)功能是指由一套完備的基礎(chǔ)支撐系統(tǒng)組成并正常運行來保證的城市功能。這一套基礎(chǔ)支撐系統(tǒng)起初僅包括水電路，稱為“三通一平”。而現(xiàn)代城市的基礎(chǔ)支撐系統(tǒng)至少包括道路交通、給水排水、電力電信、供氣供熱、垃圾收運、污水和垃圾處理、園林綠化等。城市衍生功能是指自然人和法人在完備的、正常運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)支撐系統(tǒng)之上進(jìn)行活動的功能，這些活動包括政治、經(jīng)濟、社會、文化體育等，如APEC、G20峰會、奧運會、世博會等。
城市規(guī)劃建設(shè)管理就是為城市搭建這樣的設(shè)施平臺，維護這些設(shè)施的正常運轉(zhuǎn)，對城市空間進(jìn)行管理，體現(xiàn)效率和秩序，為其上的政治、經(jīng)濟、社會和文化體育活動提供服務(wù)保障。
由于城市是四維的，包括立體和時間軸，城市管理表現(xiàn)為對地表、地上和地下空間及歷史標(biāo)志節(jié)點的管理，所以，城市管理至少要實現(xiàn)：一是讓城市中不同階層的人群平等、合理地充分享用城市設(shè)施、空間和時間資源；二是要保護弱勢群體，結(jié)合城市自身特點，合理解決基本謀生方式和空間問題；三要追求屬于本城市的建筑文化環(huán)境特征，使城市空間豐富多彩，增強歸屬感、自豪感。
總體來看，城市管理的目標(biāo)要實現(xiàn)：1、基礎(chǔ)功能正常發(fā)揮；2、公共空間有序使用；3、衍生功能各顯異彩；4、歷史文化傳承并光大；5、生產(chǎn)、生活、健康、愉悅，真正體現(xiàn)：城市，讓生活更美好！
提問2：隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城市越來越大，人口越來越多。僅靠群眾投訴、媒體曝光、運動突擊式的“頭疼醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的管理方式，難以實現(xiàn)城市管理長久的有效和規(guī)范，如何進(jìn)一步創(chuàng)新城市管理方式是擺在各級城管部門面前的一道難題，您認(rèn)為該怎么解決？
翟寶輝：羅馬不是一天建成的，中國的城市也是一樣的道理。當(dāng)前，我國正處在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，速度快了，是借助了很多天時地利，但需要注意的是：城市建設(shè)不能急、城市運行不能停、城市管理無止境、城市發(fā)展要包容。這是創(chuàng)新城市管理方式必須遵循的原則。
第一條原則無需解釋，我們很多問題都出現(xiàn)在要求“快”上，有的省份提出彎道超車的要求是在玩兒命，必須承認(rèn)現(xiàn)代化城市不是一天建成的。
第二條原則不認(rèn)識到位就會出現(xiàn)很多系統(tǒng)性問題。比如，大城市都在修地鐵，為了盡快完成任務(wù)，整條路甚至多條路斷路施工，把交通量逼到周邊道路，這就使得本來就不暢的周邊道路全堵了，而且一堵多年，甚過首都（堵）。其實，這就是沒有“城市運行不能停”的意識導(dǎo)致的，現(xiàn)實中就反映到工期上。我們總不能為了修個學(xué)校讓學(xué)生半年或一年不上課吧，這是同樣的道理。
第三條原則是說城市管理無論多么精細(xì)化、個性化都不為過。人們的要求逐步提升、日新月異，但必須和城市發(fā)展階段相匹配，要求過高就會出現(xiàn)問題。環(huán)衛(wèi)行業(yè)不時爆出環(huán)衛(wèi)工人為了檢個煙頭而葬身車下的事件，其實馬路上偶爾有個煙頭并不影響基礎(chǔ)功能和衍生功能的發(fā)揮，過度強調(diào)絕對干凈實無必要。
第四條原則強調(diào)城市是一個開放系統(tǒng)，城市是所有人的城市，必須有包容的心態(tài)，既要接受歷史的，也要承認(rèn)現(xiàn)在的，還要期許未來的；既要為企業(yè)家服務(wù)，也要為農(nóng)民工服務(wù)；既要為政治集團服務(wù)，也要為非政府組織服務(wù)；既要富人服務(wù)，也要為窮人服務(wù)，給每個人留有生存空間。
所以，城市管理確實不是簡單的城管執(zhí)法。創(chuàng)新城市管理，首先要厘清城市管理的不同層次和內(nèi)涵。最高層次的城市管理是市長的直接職責(zé)，城市事務(wù)無所不包。下一個層次的城市管理包含城市綜合管理和專門管理。城市綜合管理指的是城市基礎(chǔ)功能維護管理和城市公共空間管理，其內(nèi)容眾多，涉及市政公用、園林綠化、市容環(huán)衛(wèi)和城市交通、供電、通信等市政府工作部門和單位；專門管理指的是相對獨立、依托城市運行進(jìn)行的專門活動管理，如經(jīng)濟貿(mào)易、社會發(fā)展、文化交流、體育競技、政治活動等。
城市綜合管理因其涉及部門眾多，需要在第一層次進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立城市綜合管理委員會機制。 可以仿效美國國土安全部在2005年新奧爾良颶風(fēng)大災(zāi)后建立的政府部門間公務(wù)協(xié)助機制，在城市政府層面制定《城市綜合管理公務(wù)協(xié)助規(guī)定》，將涉及城市綜合管理的行政部門和其他相關(guān)單位納入到城市綜合管理工作體系，明確工作職責(zé)，明確工作規(guī)范，明確賞罰標(biāo)準(zhǔn)。
城市管理的開放性又適合引入社會支撐體系，體現(xiàn)人民城市人民管的理念，可以建立城市管理志愿者協(xié)會，號召全市熱愛關(guān)心支持城管工作的普通市民作為城市管理志愿者，為自己的城市貢獻(xiàn)一份力量。此外，市民教育工作做得好，不僅可以大大提高城市市民的文明程度，還可以大大減少違法案件發(fā)生，大大節(jié)約城市綜合管理成本和行政執(zhí)法成本。
城市綜合管理是完全公益性行政行為，必須由城市政府財政完全投入、持續(xù)投入、遞增投入，不僅要保證管理和執(zhí)法人員主體是公務(wù)員，還要保證事業(yè)單位全額撥款。要保證城市綜合管理服務(wù)作業(yè)企業(yè)獲取社會平均利潤，激勵各城市綜合管理的服務(wù)企業(yè)提供高水平、高效率的基礎(chǔ)功能服務(wù)。
提問3：在您看來，“十三五”規(guī)劃將對我國城市管理轉(zhuǎn)型升級產(chǎn)生怎樣的影響？
翟寶輝：依照 《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，總結(jié)我國進(jìn)一步發(fā)展面臨的環(huán)境問題的角度，評價我國城市管理工作，同樣存在管理方式粗放、創(chuàng)新能力不強的問題，基礎(chǔ)功能不完善、服務(wù)覆蓋不全、服務(wù)質(zhì)量不高的問題，市民素質(zhì)和社會文明程度有待提高的問題，法治建設(shè)滯后于管理實踐的問題，領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)識城市發(fā)展規(guī)律和城市管理的能力水平有待提高的問題。
“十三五”規(guī)劃建議提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，是指導(dǎo)我國城市管理轉(zhuǎn)型提升的綱領(lǐng)。城市工作者，包括城市領(lǐng)導(dǎo)者和城市具體管理者，都應(yīng)該深刻領(lǐng)會五大理念的內(nèi)涵，把它們運用到城市管理的各個環(huán)節(jié)。譬如創(chuàng)新理念運用到城市管理中就涉及到城市發(fā)展理念、城市管理理念、城市管理方式、城市管理手段的創(chuàng)新；協(xié)調(diào)理念是城市管理的靈魂，如何在城市綜合管理中運用好協(xié)調(diào)理念，把橫向部門間關(guān)系協(xié)調(diào)好，把縱向各層級的力量調(diào)配好，實現(xiàn)基礎(chǔ)功能正常發(fā)揮、公共空間有序使用，共同為衍生功能充分發(fā)揮提供有力保障；綠色理念是城市潔凈生產(chǎn)和美好生活的重要遵循，也是城市管理必須思考并納入其中的未來路徑；城市本身就是開放系統(tǒng)，開放理念是城市發(fā)展的起點、著眼點和發(fā)力點，城市管理必須從這里出發(fā)，敞開胸懷，為所有人服務(wù)，服務(wù)所有人，形成政府、企業(yè)和其他組織、社會多元共治的良好局面。
