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2025年03月13日
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土地流轉將開啟城鄉一體化的新路徑。一方面通過適當的集中與合理的土地置換,可以避免農村居民點過于分散的住房方式所造成的土地浪費,推進新農村建設并化解耕地紅線失守的尷尬；另一方面“宅基地換住房,承包地換社保”,有利于提高農民非農轉移的穩定性,從而有利于弱化城鄉二元體制并推進城鄉一體化進程。此外,當前農村經濟發展的一個重要瓶頸是農村金融服務嚴重滯后,而宅基地及其建筑物的流轉和抵押,無疑會有力推進農村金融及農村土地的資本化與市場化。
在“第二屆中國城市化國際峰會暨中國城市化發展戰略研究工程成果發布”會上，“土地：城市化進程中的可流轉模式”倍受關注，主講嘉賓中國人民大學教授、《物權法草案》專家建議稿的起草人之一王軼先生與中國土地學會副理事長、北京大學城市與區域規劃系博導董黎明教授、住房和城鄉建設部政策研究中心城鄉規劃處處長翟寶輝博士、北京成業行投資顧問有限公司總經理邵念強等交鋒論劍，發表了各自的觀點。
王軼：土地流轉中的法律問題與對策
土地流轉用法律語言來表述，強調土地權利變動問題，尤其是土地物權的變動問題。關于土地的流轉，根據它所發生的背景不同，可以分成兩大類型：非交易關系背景下土地流轉和交易關系背景下土地流轉。
我國現行法律框架內，土地所有權是不允許以交易的方式進行流轉的，所以土地所有權流轉主要是通過非交易方式完成。具體來講，我國土地所有權流轉最為重要和關鍵的途徑，是通過征收的方式把集體土地所有權變成國家土地所有權。但流轉過程中最為突出和嚴重的兩個問題：一是在我國行政執法的實踐中，包括在一些行政法規里面，沒有對服務于公共利益的需要所進行的土地征收和非服務于公共利益的需要，對集體土地所有權進行剝奪嚴格的區分開來，突出表現為沒有嚴格地區分所謂的征收拆遷和協議拆遷。
在現實生活中，某一些通過征收途徑所進行的集體土地所有權向國家土地所有權的流轉，并沒有服務于公共利益的需要。這也是今天社會生活中存在一些比較激烈的社會沖突和矛盾關鍵性的原因，甚至在一些地方引發了群體性事件。依照《物權法》第42條第1款的規定，為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序，可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。該款規定表明,動用國家權力把集體土地轉變成為國家所有的唯一足夠充分且正當的理由就是“為了公共利益的需要”，但在現實當中執行并不理想。二是征收補償的問題。通過征收的方式把集體土地所有權轉化為國有土地所有權，是讓作為土地所有權人的集體永久地喪失了土地所有權。在現實生活中，征收把集體土地變為國有土地以后，地方政府對被征地農民的補償，通常不會超過把征收以后的土地通過出讓建設用地使用權的方式所獲得的出讓金總額的10%。從這點來講，如何建立一個比較合理公正的補償機制，也是這種土地流轉中有待解決的問題。
對于交易關系背景下的土地流轉，目前人們關注的重點是兩個問題：1.包括宅基地使用權在內的集體土地建設用地使用權流轉的問題。《物權法》在第153條對這個問題做了規定，確認宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定，第153條還強調適用“國家有關規定”。在我們所有的立法文件中，都沒有關于什么是“國家有關規定”的說明，這就意味著考慮到中國是一個發展嚴重不均衡的大國，在這樣的背景下允許各地根據城市化進程的需要，社會經濟發展的需要，出臺適合本地情況的有關集體土地建設用地使用權流轉的地方性規定和政策。2.根據《物權法》第128條的規定，在土地承包經營的流轉上，堅持了《農村土地承包法》上確立的規則，對土地承包經營權流轉的限制相對較少。目前存在較大爭議的問題是，依據《物權法》第184條，通過家庭承包方式取得的土地承包經營權不允許設定抵押，未來是否應當從豐富農民融資擔保手段的角度考慮，解除這一限制。
董黎明：集體建設土地流轉要兼顧耕地保護
集體建設用地的流轉是我國在改革開放30年以后，遇到的一個很熱點又是很棘手的問題，這也涉及到城市化的速度和質量。改革開放以后，我國城鎮化的速度之所以很快，就是因為在很多方面打破了原有計劃經濟的框框。例如在計劃經濟時期，制約城市化、城鎮化最大的一個屏障就是戶口，沒有戶口就沒有糧票，小孩就上不了學等等。這就是為什么城市化在計劃經濟時期速度慢的原因。改革開放以后，戶口已不是制約農民進城的一個障礙，而且現在國家正式地承認農民進城，即使戶口不在城里，只要在城里定居半年以上就算是城市人口。
現在的問題是人口可以流轉，土地沒法流轉，這樣往往造成了很多矛盾，市場經濟講究效率。農民進城以后要住房，如果買商品房的話，城市要供應城市土地，但是宅基地不能動，沒法流轉，不能買賣。所以，城市化按理來講，城市用地的增加應該和鄉村居民點用地的減少掛鉤，這也是國家提倡的政策，現在實現不了。農民進城以后，城市要為其提供土地，同時，他在農村擁有的土地沒法流轉，這造成了雙重占地的現象，使得土地的使用效率較低。
同樣，農民也要辦鄉鎮企業，特別是在城市郊區、城區里面的一些企業，如果是城市土地，國有土地可以進入市場，可以出讓、轉讓。但是，如果要在農村的集體建設用地上蓋房子，建小產權房、搞產業，這是違法的。總之，這個矛盾很突出，如果解決不了，就要拖城市化建設的后腿。
現在最大的難點就是，由于其它一些配套的法規、措施包括規劃，還有很多不完善的地方。這也是十七屆三中全會只提了農村土地承包權可以流轉，沒有提集體土地可以流轉的原因。實際上，我們還有更重要的底線沒辦法解決，那就是流轉以后能不能保證我國十三億人口的吃飯問題。要知道，流轉的結果有一個利益的關系問題，耕地比建設用地的產值要低、價值要低，流轉以后很可能農村把一部分地出讓到城鎮建設用地，或把一部分耕地又變成建設用地。這是一個比較大的難點，如果這個問題解決了，就一定能夠闖出一條新路來。
邵念強：土地流轉要尋找理想模式
這幾年很多城市建城區的面積在3到5年內翻了1倍，有大量的城市邊緣土地變成建設用地。2007年以前，這些用地基本上就是一個出口，政府通過征地把它變成國有的建設用地，通過招拍轉到開發商手里。2008年以來，通過其他方式，如農村的宅基地，農村的建設用地和農村的承包用地等轉成各種類型的開發用地。
我們在涿州實踐中就有這樣的案例，我們有一項目，其中一部分是用來建一個新型的社會主義新農村，把幾個不同地塊的村民集中在區域里面，讓農村進入樓房，基本上是多層建筑，建筑和園林、公園都做得很漂亮，這些房子無償地提供給農民，但是有一套分配辦法，物業管理費免交25年。這一部分是用來改善原村民的居住條件。第二部分是用來建設生態農業和觀光農業，除了增加投資收益外，主要是解決農民的就業問題。第三部分是賣給北京市民的項目，因為京石高速到涿州，交通很便捷。
我們將住宅產品設計成兩類：一類是高端住宅，例如容積率0.7的“townhouse”，賣給不受早九晚五影響的這類人群；一類是小戶型，單價和總價比較低，賣給北京西部的工薪階層。這是比較理想化的模式，這種做法卻跟《物權法》有沖突。
項目運作成功，農民用比較短的時間，改善了自己的居住條件，住進了樓房，有天然氣，衛生環境良好，配置了幼兒園、小學、中學，街道變得很干凈，此外，還為老年人配置了一些設施。這些沒有增加農民的居住成本，因為所有物業費都是免費的，還解決了就業問題。經過測算，加上觀光投資、開發住房帶來的收益，扣除開發成本后，農民能夠獲得收益。
正因為這樣，這個項目進行到現在，農村老百姓絕大部分是歡迎的，政府的積極性也很高。我想，社會主義新農村建設要靠本地農民去發展和建設，這個時間會很長，必須引入外來資本，而資本是要求利潤回報的，剛好這三種土地的應用，給不同的階層或者人群帶來不同的收益，政府可以完成對一個比較落后農村區域的社會主義新農村、或者新村鎮建設的目標，比較適合中國新農村建設，也可以使生活條件比較差的村民，在最短的時間內跟城市居民一樣享受改革開放30年來的成果。
翟寶輝：土地流轉呼喚創新
中國跟國外城市不同的一個地方，就是可以在一個地方選擇一塊土地建設一個全新的城市。過去我們很多城市，包括一些三線城市，就是這樣建出來的。毛澤東主席曾經講過，一張白紙可以畫最美的畫。但是近年，規劃界，包括我們整個民族都在思考：在國際化的前提下到底我們要建設什么樣的城市？它有沒有可持續性？可持續性除了體現在環境、生態方面以外，地域特征上是不是也需要持續性？
我們做政策研究要求更接近實際。現在從城市化的角度，無論從戰略高度，還是從各種政策層面，我們可以把各種政策看作公共政策集合，或者叫做公共政策集束，當你把這些公共政策集合在一起實施的時候，你會發現他們之間的矛盾非常多，彼此之間甚至是劇烈沖突的。從政治學意義上講，部門之間的相互制約是有利于實施并防范自由裁量權過度的，屬于一個制衡的作用，但如果從貫徹落實的角度去看，可能會遇到很多的問題。
比如說土地流轉，法制意義上可能沒有問題了，但法是一個體系，它是需要國土資源部落實，還是國家發改委落實，或者是財政部落實？跟進的法律有沒有修改？這才是決定政策能否實施的關鍵！還有，如果這個政策授權地方立法細化，例如廣東省根據實際情況制定條例很快，可以馬上實施，但如果某省兩年都沒有制定出該條例，就會影響這個政策在該省的實施。
現在是一個需要創新的時代，其中包括理念創新、機制和體制創新。理念創新是什么？我們回頭看一下，當時推行聯產承包責任制的時候創新的是什么？創新是不改變產權的前提下使用權的分配。這是繞開了土地所有權的分配問題，設置了一個使用權，使用權可以承包，結果一下子把農民的積極性調動了起來，農村經濟搞活了，這就是創新力量。
土地流轉理念創新需要跟進的是機制創新，這些機制要能夠保證既不突破原來的底線，又可以解決現在的問題，或者說這實際上就是一個空間創新問題。空間創新我們經歷過，大家只是不這樣認識而已：經濟技術開發區就是這樣的產物。實際上在某種程度上不管是城鎮體系規劃，還是城市總體規劃，最終體現為用地布局，即使是項目規劃，無非就是要找到一個空間。
在開發區整頓的時候我就呼吁，我們不要盲目地把過去已經做好了的基礎設施全部倒回來復耕，因為再過十年、十五年，為了實現城鎮化目標，我們還會把基礎設施再“種”進來，供城市建設的基本運行所使用，如果這樣一來一去，損失就很大。
現在我們呼喚一種創新，就是把土地流轉分成若干個層次，確定允許哪些可以流轉，哪些具有土地承包權、經營權。這不僅是出路，也是創新的源泉！
