以傳播城市化專業(yè)知識(shí)為己任
2025年03月13日
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牛鳳瑞 城市化委員會(huì)開發(fā)（園）區(qū)專委會(huì)專家顧問、中國城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長
改革開放以來，我國城市化快速發(fā)展。城市化率由1979年的17.9％上升到2014年的53.7％。伴隨城市化水平的提高，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得重要進(jìn)展，城市公共服務(wù)體系不斷完善，城鎮(zhèn)居民生活水平和文明程度顯著提高，同時(shí)也引發(fā)了諸如能源資源消耗快速增長、環(huán)境污染加劇等問題。如何看待城市化與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系？我認(rèn)為應(yīng)該以對(duì)立統(tǒng)一的觀點(diǎn)進(jìn)行辯證思考，以對(duì)自然規(guī)律和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的敬畏之心選擇我國未來的城市化和環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展之路。這個(gè)題目十年前我曾撰文作過分析，這里再作梳理和某些重復(fù)。
協(xié)調(diào)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系是人類社會(huì)永恒的主題
地球生物圈內(nèi)各物種之間相互依存，又各自依賴于適宜的外部環(huán)境。其中任何一種物種的過度繁衍都將波及其他相關(guān)物種，打破既有的生態(tài)平衡狀態(tài)。人類是生物圈的重要組成部分，其生存發(fā)展要以適宜的生態(tài)環(huán)境為條件。任何人類的生存和發(fā)展都要消耗一定的物質(zhì)資源，并對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生相應(yīng)的干擾和破壞。在一定的技術(shù)水平條件下，人類群體越大，生活水平越高，消耗的物質(zhì)資源越多，對(duì)生態(tài)環(huán)境的干擾和破壞也越大。協(xié)調(diào)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系是人類社會(huì)永恒的主題。其核心問題是最大限度地提高不可再生資源的使用效率和可再生資源的永續(xù)利用，關(guān)鍵在于科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步以及相應(yīng)生產(chǎn)、生活方式的轉(zhuǎn)變。
我國要在幾十年內(nèi)實(shí)現(xiàn)14億人口的現(xiàn)代化，必須以巨大的資源消耗為前提，由此不僅將對(duì)世界資源環(huán)境產(chǎn)生重大影響，而且將對(duì)國際政治經(jīng)濟(jì)格局產(chǎn)生重大影響。環(huán)境保護(hù)是我國的重要國家戰(zhàn)略，而選擇正確的保護(hù)環(huán)境策略則關(guān)系到環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略的成敗。
當(dāng)前我國發(fā)展面臨的嚴(yán)峻環(huán)境問題，既有自然的原因和發(fā)展階段的原因，也有發(fā)展觀念和發(fā)展方式原因；既有國內(nèi)原因，也有外部原因。自然原因是順應(yīng)、適應(yīng)的問題，較少人為改變的可能。例如資源稟賦決定的消費(fèi)結(jié)構(gòu)，地理地形地貌和大氣環(huán)流決定的空氣、水環(huán)境自然凈化能力等等。發(fā)展階段是一個(gè)歷史過程，只能縮短而不可能超越。只有發(fā)展理念、發(fā)展方式等人為問題才是轉(zhuǎn)變、轉(zhuǎn)型問題。而轉(zhuǎn)變、轉(zhuǎn)型又是在一定基礎(chǔ)上，在一定條件下的階梯推進(jìn)過程。全球化使生態(tài)環(huán)境問題成為重要的國際博弈課題。在當(dāng)前，人類對(duì)生態(tài)環(huán)境科學(xué)問題還有諸多的未知，生態(tài)環(huán)境理論、標(biāo)準(zhǔn)、主導(dǎo)權(quán)、話語權(quán)仍然掌控在發(fā)達(dá)國家之手。例如，今天風(fēng)靡全國的PM2.5正是3年前美國駐華大使館率先引導(dǎo)的結(jié)果。發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家面臨的矛盾和利益訴求不同，環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)和重點(diǎn)也大不相同。我國必須從基本國情出發(fā)，在維護(hù)國家根本利益與世界潮流之間尋求共同點(diǎn)，選擇適合國情的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并實(shí)施相應(yīng)的政策策略。
在微觀上，一個(gè)企業(yè)應(yīng)否停產(chǎn)、關(guān)閉，不在于有無污染和污染的大小，而在于其產(chǎn)品（服務(wù)）有無真正的社會(huì)需求。有真正的社會(huì)需求而無經(jīng)濟(jì)性替代品是此處不生產(chǎn)、彼處生產(chǎn)問題，即污染的轉(zhuǎn)移。這種污染轉(zhuǎn)移的依據(jù)是此處生產(chǎn)的環(huán)境成本過高，不可承受，而彼處生產(chǎn)的環(huán)境社會(huì)成本可以承受。若企業(yè)轉(zhuǎn)移伴隨技術(shù)進(jìn)步，資源效率提高和排放下降則是輸入地與輸出地各得其所，皆大歡喜。這也是我們所追求的目標(biāo)。
在宏觀上，我國雖然已是世界第二大經(jīng)濟(jì)體，但人均水平仍排名在世界第80位左右。人均能源消費(fèi)量、人均基礎(chǔ)設(shè)施存量只有發(fā)達(dá)國家的幾分之一。支撐13億人口現(xiàn)代化生活水平的基礎(chǔ)原材料只能主要靠國內(nèi)供給，而不可依靠進(jìn)口。我國的城市化、工業(yè)化還沒有完成，重化工業(yè)階段還將持續(xù)一個(gè)時(shí)期。這一階段能源效率、資源效率能夠持續(xù)提升，但消耗總量難以降下來，達(dá)到拐點(diǎn)還需要一個(gè)較長時(shí)期，環(huán)境污染的壓力在短期內(nèi)也難以減下來。
實(shí)現(xiàn)城市化利大于弊
我國正處于城市化加速時(shí)期，但對(duì)城市化的種種非難卻不時(shí)充斥于輿論媒介，根源在于對(duì)城市化缺乏全面深刻認(rèn)識(shí)。在走什么樣的城市化道路、建設(shè)什么樣的城市化的問題上，往往尖銳對(duì)立，各說各話，原因在于不同的知識(shí)結(jié)構(gòu)和信息把握，不同的價(jià)值取向和利益訴求。
城市化是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路。城市的本質(zhì)是人口和產(chǎn)業(yè)大規(guī)模高度聚集，是以空間換時(shí)間。城市具有聚集效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)，因而具有更高的要素配置效率。城市化進(jìn)程的基本表現(xiàn)是農(nóng)村人口向城市聚集。實(shí)現(xiàn)城市化的基本特征是城市人口占總?cè)丝诘慕^大比重，城市成為社會(huì)的主體。
工業(yè)化是城市化的動(dòng)力，但城市化的動(dòng)力并非僅僅來源于工業(yè)化，政治、軍事、服務(wù)業(yè)等等的需求也是催生城市、推動(dòng)城市發(fā)展的動(dòng)力。
集中型的工業(yè)化是工業(yè)化的基本規(guī)律。依托于城市化的工業(yè)化、與城市化良性互動(dòng)的工業(yè)化有更低的社會(huì)成本。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總體上風(fēng)光不在，根本原因在于分散的工業(yè)化成本過高，沒有市場競爭力。
服務(wù)業(yè)的發(fā)展、服務(wù)業(yè)比重的提高是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總趨勢，但人口聚集的城市才能為服務(wù)業(yè)的發(fā)展提供規(guī)模化的市場需求，依托于城市的服務(wù)業(yè)才會(huì)有大的發(fā)展。
城市人口的高度大規(guī)模聚集使社會(huì)深度分工、大規(guī)模協(xié)作成為可能，而社會(huì)深度分工和大規(guī)模協(xié)作又是更快技術(shù)進(jìn)步的前提。城市因而有更高的勞動(dòng)生產(chǎn)率，有更多的就業(yè)崗位和社會(huì)財(cái)富創(chuàng)造出來。城市是陌生人社會(huì)，較少創(chuàng)新束縛，為社會(huì)階層流動(dòng)開辟了廣闊空間。城市不僅是人居中心、產(chǎn)業(yè)中心、知識(shí)創(chuàng)新中心、財(cái)富中心，而且是構(gòu)建和諧社會(huì)的主體。
城市人口和產(chǎn)業(yè)的大規(guī)模高度聚集必然造成資源能源的大規(guī)模集中消耗和三廢的大規(guī)模集中排放，這種大規(guī)模集中的三廢排放超出自然能力必然造成污染。但這種三廢的大規(guī)模集中排放又為資源的綜合利用、循環(huán)利用和集中化、規(guī)?；闹卫砦廴咎峁┝擞欣麠l件。所以依托于城市的污染治理工程更有效率。城市人口和產(chǎn)業(yè)的大規(guī)模高度聚集，為交通、供水、供電等公共設(shè)施建設(shè)提供了社會(huì)需求，提升了城市公共設(shè)施的使用效率。享受同等生活水平，在城市消費(fèi)比在農(nóng)村更節(jié)約。
三農(nóng)問題是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的短板。三農(nóng)的重點(diǎn)和難點(diǎn)都在農(nóng)民增收，農(nóng)民增收難的根源在于農(nóng)民數(shù)量的龐大。要富裕農(nóng)民必須減少農(nóng)民，而減少農(nóng)民的根本途徑是城市化，改變大多數(shù)農(nóng)村人口的生產(chǎn)生活方式。一個(gè)大多數(shù)人口生活在農(nóng)村的大國要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化是不可想象的，一個(gè)大多數(shù)人口從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大國不可能有較高的社會(huì)財(cái)富積累能力。沒有農(nóng)民的大幅度減少，就沒有中國農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營，也不會(huì)有中國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。
再造秀美山川必須改變數(shù)億計(jì)的農(nóng)民以土地為生的格局，生態(tài)脆弱地區(qū)的退耕、退牧要與退人相結(jié)合才是可持續(xù)的。實(shí)施政策引導(dǎo)、政策扶持的經(jīng)濟(jì)性的漸進(jìn)的生態(tài)移民與推進(jìn)城市化的統(tǒng)籌安排，讓大多數(shù)農(nóng)民、牧民走出深山、高原、草原，進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，才會(huì)有生態(tài)失衡地區(qū)的生態(tài)平衡和生態(tài)的自然恢復(fù)。移民異地務(wù)農(nóng)多數(shù)沒有前途，最后歸途還是進(jìn)入城市工作生活。過度憂慮進(jìn)城農(nóng)民無活可干和對(duì)農(nóng)村居民閑置在家熟視無睹并存，是城鄉(xiāng)二元體制思維的表現(xiàn)。
擁擠、污染、占地、公共安全風(fēng)險(xiǎn)、高地價(jià)、高房價(jià)等等是城市化之弊，但在一定程度上又是取得城市效益所必須支付的成本。滿足合理的城市化用地不會(huì)對(duì)我國糧食安全形成威脅，而是提高土地集約利用的重要舉措。城市地價(jià)、房價(jià)過高將增加城市生活成本、降低城市活力，但城市的高地價(jià)、高房價(jià)又是社會(huì)固定資產(chǎn)大規(guī)模投資的轉(zhuǎn)化，其背后是復(fù)雜的社會(huì)再分配關(guān)系和社會(huì)財(cái)富代際承傳關(guān)系。世界上沒有一個(gè)工資收入水平高、發(fā)展空間大而地價(jià)低、房價(jià)低的特大城市。減少污染、保護(hù)城市環(huán)境、治理城市病是人類始終的追求，但過度夸大城市病，將束縛解決城市病的思路，壓縮城市調(diào)整資源配置的空間。
結(jié)論：在全球的視野上，城市化與環(huán)境保護(hù)存在著整體的一致性，只是在城市建成區(qū)內(nèi)才表現(xiàn)為局部的矛盾對(duì)立。
關(guān)鍵在于合理度的把握
保護(hù)環(huán)境乃改善民生、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展所必需，推進(jìn)城市化乃現(xiàn)代化的必由之路。兩者皆吾所欲，又存在局部矛盾對(duì)立。擯棄非此即彼的思維定勢，以對(duì)立統(tǒng)一的觀點(diǎn)進(jìn)行辯證思考才有出路。
1.環(huán)境保護(hù)要進(jìn)行成本與收益的綜合評(píng)價(jià)，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化和生態(tài)文明五位一體建設(shè)中統(tǒng)籌謀劃。城市是環(huán)境保護(hù)的重心，但城市環(huán)境質(zhì)量不是要向農(nóng)村看齊，也較少可能達(dá)到農(nóng)村的環(huán)境質(zhì)量。要在城市效益與環(huán)境質(zhì)量保護(hù)成本之間作出權(quán)衡，把城市環(huán)境質(zhì)量控制在人們可以接受的范圍內(nèi)。而且這種權(quán)衡要因地因時(shí)制宜，既要從基本國情、市情出發(fā)，又要與時(shí)俱進(jìn)。
2.農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)村城市化、小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略等等依然是城鄉(xiāng)分割的二元體制思維的產(chǎn)物，將支付極高的分散工業(yè)化、分散城市化成本。重點(diǎn)發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)，人為抑制大城市發(fā)展，緣于過度夸大大城市病，與半多個(gè)世紀(jì)以來國內(nèi)外大城市率先發(fā)展的客觀進(jìn)程相悖。大中小城市各有其存在的價(jià)值，功能互補(bǔ)，不能相互替代。大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展是理想目標(biāo)，過去、現(xiàn)在、將來均正確，國內(nèi)外亦無不同，但作為城市化戰(zhàn)略幾乎沒有現(xiàn)實(shí)意義。
3.在一定技術(shù)水平條件下，城市規(guī)模越大，資源配置效率越高。在擴(kuò)張邊際效益存在的情況下，一個(gè)城市的人口增長不可逆轉(zhuǎn)。北京、上海常住人口已超2000萬，與500萬人口之間尚有1500萬以上的人口增長空間，以500萬人口劃定城市擴(kuò)張邊界，依據(jù)有待充分論證。有條件的中小城市成長為大城市（100萬人以上），有條件的大城市成長為特大城市（500萬人以上），乃至上千萬人的超大城市，在中國城市化進(jìn)程中具有客觀必然性。
4.人多地少的國情決定了我國必然實(shí)施集中型的城市化戰(zhàn)略。即有一個(gè)較高的城市化率（至少80％以上）；大城市率先發(fā)展，大城市人口占城市人口較高比重；若干個(gè)不同等級(jí)的都市密集區(qū)的形成與發(fā)展；緊湊型的城市空間布局。
5.緊湊型的城市空間布局，即一定空間內(nèi)布局更多產(chǎn)業(yè)、容納更多的人口。這有利于節(jié)約用地、提升城市運(yùn)行效率，但也將加劇城市人均空間資源的稀缺性，加大城市環(huán)境質(zhì)量保護(hù)的壓力。建設(shè)新城、新區(qū)，組團(tuán)式城市布局、擴(kuò)大綠化隔離帶、增加城市公共綠地面積等等有利于城市環(huán)境保護(hù)，但也將增加城市用地，增加城市交通和管線里程，加大城市運(yùn)行成本。
6.不同的產(chǎn)業(yè)、行業(yè)、企業(yè)資源能源消耗的數(shù)量與效率不同，按照城市功能定位調(diào)整產(chǎn)業(yè)空間布局是保護(hù)城市環(huán)境的重要舉措。但一個(gè)城市的發(fā)展本質(zhì)上是自然的歷史過程。城市功能定位是人為主觀判斷的產(chǎn)物，一要尊重城市歷史發(fā)展積淀基礎(chǔ)，二要切合城市未來發(fā)展的客觀趨勢。違背城市發(fā)展客觀趨勢的定位，只能延緩城市發(fā)展進(jìn)程而不能改變城市的發(fā)展方向。調(diào)整產(chǎn)業(yè)空間布局的根本措施是通過資源環(huán)境稅費(fèi)、地價(jià)等改變企業(yè)經(jīng)營外部成本，更多地通過經(jīng)濟(jì)手段，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。單純以行政措施強(qiáng)制推行將支付極高的成本。
總之，環(huán)境保護(hù)與城市化的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，13億人口的現(xiàn)代化征途漫漫，懷著對(duì)自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的敬畏之心，進(jìn)行系統(tǒng)化的辯證思考，作出統(tǒng)籌安排才有光明前途。
