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2025年03月13日
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2013年12月中旬中央城鎮(zhèn)化會(huì)議將提升城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量作為目標(biāo)，2014年3月份又頒布《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》，使發(fā)展與安全減災(zāi)的“兩難”問(wèn)題，直指需要通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展來(lái)擺脫危機(jī)之境。2014年4月份以來(lái)，蔓延加劇的“城市病”，尤其是“新城市病”，使快速發(fā)展的大中城市成為關(guān)注重點(diǎn)，在多元的城市“病因”中，規(guī)劃布局不完善、功能定位不合理、管理方式不科學(xué)等問(wèn)題愈演愈烈。
2014年5月份以來(lái)的全國(guó)十多個(gè)城市的暴雨再次考驗(yàn)城市的底線思維：東莞女大學(xué)生被沖入下水道死亡、深圳機(jī)場(chǎng)再次變成“水簾洞”、廣東電網(wǎng)60多條線路在暴雨下跳閘，這些都再次說(shuō)明，拘泥于頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的城市“應(yīng)急”，只能一次次陷入重復(fù)錯(cuò)誤的怪圈之中。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不僅應(yīng)謹(jǐn)防災(zāi)害陷阱，更該善于反思并總結(jié)，使災(zāi)難個(gè)案及曾有過(guò)的失誤，成為城市安全發(fā)展的“推進(jìn)器”。
據(jù)此，我認(rèn)為探討城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的災(zāi)情發(fā)展特點(diǎn)及規(guī)律，對(duì)未來(lái)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化有效的應(yīng)對(duì)災(zāi)難危機(jī)的規(guī)劃發(fā)展策略尤為重要。面對(duì)日益復(fù)雜的災(zāi)害形勢(shì)及由“鄉(xiāng)村中國(guó)”向“城鎮(zhèn)中國(guó)”的華麗轉(zhuǎn)身，我們一定要為當(dāng)下城鎮(zhèn)化建設(shè)的防災(zāi)減災(zāi)保障找到對(duì)策。
一、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要把握災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)律
2014年4月中旬，在《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》發(fā)布僅一個(gè)月后，全國(guó)部分省份發(fā)布地方新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，在它們出爐的規(guī)劃中基本上沒(méi)有從安全減災(zāi)可持續(xù)發(fā)展的角度提出“安全城鎮(zhèn)化”的設(shè)計(jì)思路。對(duì)此，極有必要從國(guó)家層面強(qiáng)調(diào)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)的安全可持續(xù)性，尤其要告誡規(guī)劃編制者應(yīng)懂得必要的區(qū)域安全及綜合減災(zāi)的知識(shí)，并提升能力建設(shè)。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)是可持續(xù)的，就是要避免片面城鎮(zhèn)化、空心城鎮(zhèn)化、單向城鎮(zhèn)化、粗放城鎮(zhèn)化以及無(wú)序城鎮(zhèn)化，那就要充分研究并解讀中國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展所面臨的一系列障礙及焦點(diǎn)問(wèn)題。要承認(rèn)安全減災(zāi)是左右新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要障礙之一，它在警示城鎮(zhèn)化建設(shè)勿急功近利的同時(shí)，更強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化建設(shè)要選擇安全可靠的防災(zāi)邏輯與規(guī)劃策略，要深刻認(rèn)識(shí)城鎮(zhèn)化建設(shè)與天災(zāi)人禍隱患間的內(nèi)在關(guān)系，特別要善于找到城鎮(zhèn)化建設(shè)中無(wú)序發(fā)展表現(xiàn)出的災(zāi)難新形勢(shì)與新特點(diǎn)。
1.要研究國(guó)際災(zāi)情基本動(dòng)態(tài)的影響
世界氣象組織（WMO）2014年4月15日表示，建模分析表明，在2014年第二季度結(jié)束之前有可能出現(xiàn)厄爾尼諾現(xiàn)象。據(jù)有關(guān)學(xué)者分析，自1763年的19次強(qiáng)厄爾尼諾事件，70%以上的厄爾尼諾都發(fā)生在太平洋地震活動(dòng)年，特別是1900年以來(lái)的7次強(qiáng)厄爾尼諾事件幾乎無(wú)一例外地全部出現(xiàn)在太平洋地震活動(dòng)年。具體看：1950年至1979年間，共有15個(gè)暖水年，其中12年都發(fā)生了8級(jí)以上強(qiáng)震，進(jìn)一步觀察自2014年4月2日—11日，智利北部沿岸近海發(fā)生8.1級(jí)地震1次、7.8級(jí)地震1次、6級(jí)地震5次。這確實(shí)說(shuō)明，地震與厄爾尼諾現(xiàn)象有相關(guān)性。
厄爾尼諾現(xiàn)象指東太平洋海域海水的周期性變暖，它會(huì)提高氣溫，并影響全球或區(qū)域天氣，最近一次大型厄爾尼諾事件發(fā)生在1997—1998年，已經(jīng)導(dǎo)致成千上萬(wàn)人死亡和數(shù)百億美元損失。2014年3月中旬，美國(guó)國(guó)家海洋和大氣管理局（NOAA）預(yù)測(cè)，估計(jì)厄爾尼諾現(xiàn)象在2014年夏天發(fā)生幾率達(dá)50%，2014年3月末聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門(mén)委員會(huì)（IPCC）也發(fā)布了氣候變化對(duì)人類和生態(tài)系統(tǒng)影響的最新報(bào)告，強(qiáng)調(diào)從防災(zāi)減災(zāi)上改進(jìn)氣候變化經(jīng)濟(jì)模型。另?yè)?jù)國(guó)際科學(xué)理事會(huì)和國(guó)際社會(huì)科學(xué)理事會(huì)發(fā)起的“未來(lái)地球計(jì)劃”，在強(qiáng)調(diào)防災(zāi)減災(zāi)策略時(shí)，進(jìn)一步明示要加強(qiáng)自然科學(xué)與社會(huì)科學(xué)的融合研究。
2013年9月中旬，瑞士再保險(xiǎn)公司發(fā)布報(bào)告指出，全球范圍內(nèi)受到水災(zāi)威脅的人數(shù)超過(guò)任何其他自然災(zāi)害，其中亞洲城市面臨災(zāi)害威脅的人數(shù)也最多。瑞士再保險(xiǎn)最新出版物《關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)：全球城市自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)排名》中闡述了自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)，并對(duì)全球616座城市面臨的人身和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)做出比較。瑞士再保險(xiǎn)首席承保官韋博強(qiáng)調(diào)“僅主要河流的河水泛濫就有可能影響到3.8億生活在城市中的民眾；此外有近2.8億人要受到強(qiáng)烈地震的影響。我們需要更好地了解如何讓城市更具抗風(fēng)險(xiǎn)能力，以及需要進(jìn)行哪些投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來(lái)盡可能減少生命、財(cái)產(chǎn)的損失”。
2.要研究城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨的“災(zāi)情”
城鎮(zhèn)化建設(shè)是否合理不能以速度的快慢為標(biāo)準(zhǔn)，重在城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，重在城鎮(zhèn)化是否能做到可持續(xù)發(fā)展。城鎮(zhèn)化的“新”，旨在促進(jìn)“四化”的同步發(fā)展，即城鎮(zhèn)化應(yīng)是工業(yè)化的加速器，是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的引擎，是信息化的載體，健康的城鎮(zhèn)化要促進(jìn)它們間的相互協(xié)調(diào)發(fā)展。化解城鎮(zhèn)化“隱憂”，先要改變一味求快的城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)椤翱臁睍?huì)導(dǎo)致規(guī)劃不合理、引發(fā)建筑質(zhì)量難達(dá)標(biāo)，不要用鮮血考問(wèn)農(nóng)村民房脆弱的抗震性能。2013年廬山地震是一次與汶川地震有相關(guān)性的強(qiáng)震，盡管?chē)?guó)家已啟動(dòng)了最高級(jí)別響應(yīng)，但蘆山縣轄6鎮(zhèn)6鄉(xiāng)，曾是2008年“5·12”地震的重災(zāi)縣之一，兩次大災(zāi)讓人們見(jiàn)證罕見(jiàn)震災(zāi)中人與自然的力量。無(wú)論是汶川“5·12”，廬山“4·20”，都給城鎮(zhèn)化建設(shè)補(bǔ)上了安全減災(zāi)的警示課，無(wú)情的災(zāi)害暴露了當(dāng)下中國(guó)尤其是西部城鄉(xiāng)防災(zāi)減災(zāi)能力上的脆弱性。
事實(shí)上，災(zāi)難在使山河破碎、生靈涂炭的同時(shí)，還要求人們?cè)谶@重災(zāi)洗劫的土地上反思生態(tài)安全的價(jià)值，反思災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知，反思所有可吞噬生命的元兇。縱觀我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)中的災(zāi)情，主要集中在自然災(zāi)害與人為災(zāi)害兩大類，前者指地震地質(zhì)災(zāi)害、極端氣象災(zāi)害、旱澇、雷擊與生態(tài)災(zāi)害、環(huán)境災(zāi)害侵蝕等，這些對(duì)西南諸地山地綜合災(zāi)情更為嚴(yán)峻；后者指城鎮(zhèn)的工業(yè)化事故、建筑安全、不安全用電、交通惡性事故、城鎮(zhèn)化生命線系統(tǒng)事故等。這里特別提及的是要關(guān)注我國(guó)歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的遺產(chǎn)安全保護(hù)問(wèn)題，尤其要研究貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“貧困—災(zāi)害—更貧困”的災(zāi)害鏈。大量發(fā)生在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的自然與人為災(zāi)害說(shuō)明，有相當(dāng)多不應(yīng)重復(fù)的災(zāi)難“沉疴”，災(zāi)難發(fā)生后再多的“積極作為”，也難改變形成事故災(zāi)難發(fā)生前那些無(wú)數(shù)的不作為。
要注意不合理的城鎮(zhèn)化建設(shè)是誘發(fā)山區(qū)地災(zāi)的關(guān)鍵。如四川丹巴縣城，過(guò)去是一個(gè)僅有數(shù)十間低矮房屋的小村莊，它們錯(cuò)落在山前靠河的一片古滑坡體平地上，然而今日，這塊平地已被數(shù)百棟房屋擠滿，滑坡體上8層以上樓房比比皆是，十分危險(xiǎn)。近年來(lái)導(dǎo)致地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生的人為活動(dòng)已近60%，無(wú)論怎樣控制中西部山區(qū)城鎮(zhèn)化的發(fā)展災(zāi)害速度還會(huì)提升，因此要從最初的城鎮(zhèn)規(guī)劃入手，不能不“設(shè)防”。必須警惕，在地震災(zāi)區(qū)、三峽庫(kù)區(qū)、舟曲泥石流災(zāi)區(qū)等地，地質(zhì)作用的不利影響還未消除，一旦遭遇地震和強(qiáng)降雨，地質(zhì)災(zāi)害的多發(fā)連鎖狀態(tài)難以避免。因此尤其要加大對(duì)山區(qū)城鎮(zhèn)地質(zhì)災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)管理，開(kāi)展承載力安全評(píng)價(jià)，調(diào)整災(zāi)后重建的城鎮(zhèn)功能，強(qiáng)制性地進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化的防災(zāi)工程危險(xiǎn)性評(píng)估，清晰規(guī)劃禁建區(qū)、限建區(qū)和宜建區(qū)。要從新型城鎮(zhèn)化安全建設(shè)的實(shí)際角度認(rèn)識(shí)到：現(xiàn)狀規(guī)劃布局的風(fēng)險(xiǎn)不斷加劇；城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施欠賬日趨加大，與安全風(fēng)險(xiǎn)防控要求相去甚遠(yuǎn)；綜合管理風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯，突發(fā)應(yīng)急管理方式落后；城鎮(zhèn)化建設(shè)中的新問(wèn)題，使災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)控制難度加大。
二、新型城鎮(zhèn)化安全減災(zāi)需要頂層設(shè)計(jì)
2014年4月，國(guó)家發(fā)改委公布25項(xiàng)“十三五”規(guī)劃前期研究重大課題，并強(qiáng)調(diào)這是有助于市縣改革的城鎮(zhèn)化規(guī)劃，是中國(guó)第一個(gè)百年目標(biāo)的重要節(jié)點(diǎn)。但縱覽這些議題明顯發(fā)現(xiàn)除有涉及生態(tài)文明（而非生態(tài)安全）、應(yīng)對(duì)全球氣候變化（而非中國(guó)綜合災(zāi)情）的議題外，沒(méi)有中國(guó)城鄉(xiāng)綜合減災(zāi)戰(zhàn)略規(guī)劃研究的命題。據(jù)此，要結(jié)合中國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)及公布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃（2014－2020年）》展開(kāi)真正綜合安全的防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃研究，是中國(guó)新型城鎮(zhèn)化必須具備的總體安全觀。如京津冀一體化是個(gè)大戰(zhàn)略，其區(qū)域范圍有21.6萬(wàn)平方公里，整個(gè)區(qū)域有京津雙核作為國(guó)際中心，還有若干副中心。這么多層次的中心，勢(shì)必形成多核多圈層的都市圈網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。在生態(tài)安全上如何在京津冀一體化大背景下矚目高耗能、高耗水、高占地、高污染、低附加值的企業(yè)，如何為超大城市的安全承載力“減負(fù)”，都成為必須通過(guò)頂層設(shè)計(jì)規(guī)劃的事，在防災(zāi)減災(zāi)上要努力打造京津冀聯(lián)手的“災(zāi)區(qū)”通信網(wǎng)，舉辦跨區(qū)域防災(zāi)應(yīng)急通信拉動(dòng)演練活動(dòng)等，都成為必須研究和實(shí)踐的課題。
要適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化不同等級(jí)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展格局，必須編制可形成新秩序的頂層規(guī)劃。不僅要解決一系列防災(zāi)減災(zāi)的關(guān)鍵問(wèn)題，還要做出重大突破，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，即從綜合減災(zāi)層面將“十三五”規(guī)劃與城市正啟動(dòng)的總體規(guī)劃統(tǒng)一起來(lái)，真正實(shí)現(xiàn)為保障新型城鎮(zhèn)化安全健康發(fā)展的“多規(guī)合一”的規(guī)劃。為此，我提出以下建議——
一是，城市生命線系統(tǒng)安全“短板”必須補(bǔ)齊。2013年9月，國(guó)務(wù)院為醫(yī)治城市生命線系統(tǒng)脆弱短板開(kāi)出“藥方”，出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見(jiàn)》；2014年1月1日，國(guó)務(wù)院頒布《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》。它們都從安全視角劍指公眾反映強(qiáng)烈的城市內(nèi)澇、交通擁堵、“吃人井蓋”、“墜落的電梯”等問(wèn)題，啟示人們要從細(xì)微處著手，解決“民生優(yōu)先”的每一個(gè)城市安全生存問(wèn)題。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅能成為“看得見(jiàn)的福利”，更能為城市安全發(fā)展形成新的產(chǎn)業(yè)及增長(zhǎng)點(diǎn)，但要真正找到城市承載力存在多少“弱項(xiàng)”，發(fā)現(xiàn)并明白給城市生命線在常態(tài)與災(zāi)時(shí)運(yùn)營(yíng)帶來(lái)多少挑戰(zhàn)。《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見(jiàn)》尤其強(qiáng)調(diào)“安全為重”是道路交通管理的最重要原則，這就需要以“底層”思維解決現(xiàn)存問(wèn)題，更多關(guān)注弱勢(shì)道路使用者，通過(guò)精細(xì)化交通設(shè)計(jì)，逐步提高新建和改造道路的使用效率及安全保障能力。內(nèi)澇被認(rèn)為是城鎮(zhèn)化的“內(nèi)傷”。據(jù)國(guó)家防汛辦統(tǒng)計(jì)，2008年以來(lái)，我國(guó)每年洪澇必成災(zāi)的城市都在130座以上，2013年竟達(dá)到234座；據(jù)住建部統(tǒng)計(jì)，2008—2010年間，有62%的城市發(fā)生不同程度的內(nèi)澇，最大積水深度超過(guò)0.5米的占74.6%，其中水災(zāi)持續(xù)超過(guò)3小時(shí)的有137座城市。從沿海城市到內(nèi)陸城市，從北方城市到南方城市，無(wú)不飽受內(nèi)澇之困，最令人無(wú)法理解的是深圳等新型城市更不堪一擊
二是，防災(zāi)減災(zāi)工程需抓本質(zhì)安全與創(chuàng)新機(jī)制。2013年、2014年的洪災(zāi)使全國(guó)多地災(zāi)后重建工作提到日程上，因此在研究“多頭”救援效率時(shí)，要有序展開(kāi)災(zāi)后重建：即應(yīng)研究水毀房屋的安全建設(shè)方式；要研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)防洪設(shè)施“帶病”運(yùn)行改善方式；要研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有水利設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低事項(xiàng)；要研究村鎮(zhèn)自我防災(zāi)能力不足的困境克服辦法等。在所有災(zāi)后重建對(duì)策中，建設(shè)原則的基線應(yīng)以是否安全為硬指標(biāo)，安全規(guī)劃設(shè)計(jì)要先行。對(duì)此，建議借中央推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)之機(jī)，扎實(shí)把控每個(gè)環(huán)節(jié)工作，使新一輪災(zāi)后重建規(guī)劃從本質(zhì)上能提升村鎮(zhèn)防御各類災(zāi)害的能力，告別農(nóng)村安全不設(shè)防的歷史。尤其反對(duì)各種拼“重建”速度，“獻(xiàn)禮工程”急于求成的做法，尤其要杜絕盲目發(fā)展有隱患的城市低端業(yè)態(tài)，倡導(dǎo)寧可發(fā)展慢一點(diǎn)，也要追求“百年大計(jì)”的為民情懷及責(zé)任意識(shí)。要告誡各級(jí)管理者，慢發(fā)展，絕非是對(duì)發(fā)展速度與質(zhì)量的放棄，而是選擇了更為科學(xué)、更有把握的發(fā)展方式，這其實(shí)是從慢中求快，獲得的是充滿安全品質(zhì)的、真正可持續(xù)發(fā)展的快捷、高效與安全。
三是，深入研究新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的綜合安全管理對(duì)策。首先，住建部應(yīng)牽頭啟動(dòng)《城鎮(zhèn)化綜合防災(zāi)規(guī)劃條例》的編制。盡管近十年來(lái)，各級(jí)城市總體規(guī)劃中都有防災(zāi)規(guī)劃篇，但實(shí)際上并未在城市防災(zāi)規(guī)劃建設(shè)中起到太大作用。這不僅源自規(guī)劃本身欠科學(xué)、欠深入，也源自其尚未與城市總體運(yùn)行的應(yīng)急管理體系相銜接，此種狀況必然要改變。其次，城鎮(zhèn)化建設(shè)要抓住時(shí)機(jī)，改變“不設(shè)防的農(nóng)村”的窘迫局面。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)以提高質(zhì)量、健康安全發(fā)展為前提，但現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是全國(guó)大中城市的建設(shè)有一定的安全防災(zāi)保障，而量大面廣的農(nóng)村住房缺少本質(zhì)安全的設(shè)防，不抗震、不防火、無(wú)法應(yīng)對(duì)地質(zhì)災(zāi)害等隱患，都成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的障礙。為此適度選擇示范區(qū)開(kāi)展農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)工程設(shè)防研究極為必要。此外，城鎮(zhèn)化安全建設(shè)要借鑒災(zāi)害經(jīng)濟(jì)學(xué)的思路，促進(jìn)災(zāi)害保險(xiǎn)的早日落實(shí)。自2004年至2014年，我國(guó)每年的中央一號(hào)文件都對(duì)發(fā)展量大面廣的農(nóng)村保險(xiǎn)有指導(dǎo)意見(jiàn)，這是高風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代確保城鎮(zhèn)化進(jìn)程的安全抉擇。如何探索城鎮(zhèn)化與農(nóng)村的大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制、如何探索自然巨災(zāi)條件下的城鎮(zhèn)化保險(xiǎn)思路、如何針對(duì)農(nóng)民及鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)計(jì)可行的災(zāi)害保險(xiǎn)險(xiǎn)種等都需要拓展城鎮(zhèn)化建設(shè)的思路，都將是推進(jìn)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化的關(guān)鍵，這是必須有所突破的地方。
