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2025年03月13日
星期四
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第一篇 規劃背景
我國已進入全面建成小康社會的決定性階段，正處于經濟轉型升級、加快推進社會主義現代化的重要時期，也處于城鎮化深入發展的關鍵時期，必須深刻認識城鎮化對經濟社會發展的重大意義，牢牢把握城鎮化蘊含的巨大機遇，準確研判城鎮化發展的新趨勢新特點，妥善應對城鎮化面臨的風險挑戰。
第一章 重大意義
城鎮化是伴隨工業化發展，非農產業在城鎮集聚、農村人口向城鎮集中的自然歷史過程，是人類社會發展的客觀趨勢，是國家現代化的重要標志。按照建設中國特色社會主義五位一體總體布局，順應發展規律，因勢利導，趨利避害，積極穩妥扎實有序推進城鎮化，對全面建成小康社會、加快社會主義現代化建設進程、實現中華民族偉大復興的中國夢，具有重大現實意義和深遠歷史意義。
——城鎮化是現代化的必由之路。工業革命以來的經濟社會發展史表明，一國要成功實現現代化，在工業化發展的同時，必須注重城鎮化發展。當今中國，城鎮化與工業化、信息化和農業現代化同步發展，是現代化建設的核心內容，彼此相輔相成。工業化處于主導地位，是發展的動力；農業現代化是重要基礎，是發展的根基；信息化具有后發優勢，為發展注入新的活力；城鎮化是載體和平臺，承載工業化和信息化發展空間，帶動農業現代化加快發展，發揮著不可替代的融合作用。
——城鎮化是保持經濟持續健康發展的強大引擎。內需是我國經濟發展的根本動力，擴大內需的最大潛力在于城鎮化。目前我國常住人口城鎮化率為53.7%，戶籍人口城鎮化率只有36%左右，不僅遠低于發達國家80%的平均水平，也低于人均收入與我國相近的發展中國家60%的平均水平，還有較大的發展空間。城鎮化水平持續提高，會使更多農民通過轉移就業提高收入，通過轉為市民享受更好的公共服務，從而使城鎮消費群體不斷擴大、消費結構不斷升級、消費潛力不斷釋放，也會帶來城市基礎設施、公共服務設施和住宅建設等巨大投資需求，這將為經濟發展提供持續的動力。
——城鎮化是加快產業結構轉型升級的重要抓手。產業結構轉型升級是轉變經濟發展方式的戰略任務，加快發展服務業是產業結構優化升級的主攻方向。目前我國服務業增加值占國內生產總值比重僅為46.1%，與發達國家74%的平均水平相距甚遠，與中等收入國家53%的平均水平也有較大差距。城鎮化與服務業發展密切相關，服務業是就業的最大容納器。城鎮化過程中的人口集聚、生活方式的變革、生活水平的提高，都會擴大生活性服務需求；生產要素的優化配置、三次產業的聯動、社會分工的細化，也會擴大生產性服務需求。城鎮化帶來的創新要素集聚和知識傳播擴散，有利于增強創新活力，驅動傳統產業升級和新興產業發展。
——城鎮化是解決農業農村農民問題的重要途徑。我國農村人口過多、農業水土資源緊缺，在城鄉二元體制下，土地規模經營難以推行，傳統生產方式難以改變，這是“三農”問題的根源。我國人均耕地僅0.1公頃，農戶戶均土地經營規模約0.6公頃，遠遠達不到農業規模化經營的門檻。城鎮化總體上有利于集約節約利用土地，為發展現代農業騰出寶貴空間。隨著農村人口逐步向城鎮轉移，農民人均資源占有量相應增加，可以促進農業生產規模化和機械化，提高農業現代化水平和農民生活水平。城鎮經濟實力提升，會進一步增強以工促農、以城帶鄉能力，加快農村經濟社會發展。
——城鎮化是推動區域協調發展的有力支撐。改革開放以來，我國東部沿海地區率先開放發展，形成了京津冀、長江三角洲、珠江三角洲等一批城市群，有力推動了東部地區快速發展，成為國民經濟重要的增長極。但與此同時，中西部地區發展相對滯后，一個重要原因就是城鎮化發展很不平衡，中西部城市發育明顯不足。目前東部地區常住人口城鎮化率達到62.2%，而中部、西部地區分別只有48.5%、44.8%。隨著西部大開發和中部崛起戰略的深入推進，東部沿海地區產業轉移加快，在中西部資源環境承載能力較強地區，加快城鎮化進程，培育形成新的增長極，有利于促進經濟增長和市場空間由東向西、由南向北梯次拓展，推動人口經濟布局更加合理、區域發展更加協調。
——城鎮化是促進社會全面進步的必然要求。城鎮化作為人類文明進步的產物，既能提高生產活動效率，又能富裕農民、造福人民，全面提升生活質量。隨著城鎮經濟的繁榮，城鎮功能的完善，公共服務水平和生態環境質量的提升，人們的物質生活會更加殷實充裕，精神生活會更加豐富多彩；隨著城鄉二元體制逐步破除，城市內部二元結構矛盾逐步化解，全體人民將共享現代文明成果。這既有利于維護社會公平正義、消除社會風險隱患，也有利于促進人的全面發展和社會和諧進步。
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第二章 發展現狀
改革開放以來，伴隨著工業化進程加速，我國城鎮化經歷了一個起點低、速度快的發展過程。1978－2013年，城鎮常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.02個百分點；城市數量從193個增加到658個，建制鎮數量從2173個增加到20113個。京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以2.8%的國土面積集聚了18%的人口，創造了36%的國內生產總值，成為帶動我國經濟快速增長和參與國際經濟合作與競爭的主要平臺。城市水、電、路、氣、信息網絡等基礎設施顯著改善，教育、醫療、文化體育、社會保障等公共服務水平明顯提高，人均住宅、公園綠地面積大幅增加。城鎮化的快速推進，吸納了大量農村勞動力轉移就業，提高了城鄉生產要素配置效率，推動了國民經濟持續快速發展，帶來了社會結構深刻變革，促進了城鄉居民生活水平全面提升，取得的成就舉世矚目。
在城鎮化快速發展過程中，也存在一些必須高度重視并著力解決的突出矛盾和問題。
——大量農業轉移人口難以融入城市社會，市民化進程滯后。目前農民工已成為我國產業工人的主體，受城鄉分割的戶籍制度影響，被統計為城鎮人口的2.34億農民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面享受城鎮居民的基本公共服務，產城融合不緊密，產業集聚與人口集聚不同步，城鎮化滯后于工業化。城鎮內部出現新的二元矛盾，農村留守兒童、婦女和老人問題日益凸顯，給經濟社會發展帶來諸多風險隱患。
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——“土地城鎮化”快于人口城鎮化，建設用地粗放低效。一些城市“攤大餅”式擴張，過分追求寬馬路、大廣場，新城新區、開發區和工業園區占地過大，建成區人口密度偏低。1996—2012年，全國建設用地年均增加724萬畝，其中城鎮建設用地年均增加357萬畝；2010—2012年，全國建設用地年均增加953萬畝，其中城鎮建設用地年均增加515萬畝。2000—2011年，城鎮建成區面積增長76.4%，遠高于城鎮人口50.5%的增長速度；農村人口減少1.33億人，農村居民點用地卻增加了3045萬畝。一些地方過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進城鎮建設，加劇了土地粗放利用，浪費了大量耕地資源，威脅到國家糧食安全和生態安全，也加大了地方政府性債務等財政金融風險。
——城鎮空間分布和規模結構不合理，與資源環境承載能力不匹配。東部一些城鎮密集地區資源環境約束趨緊，中西部資源環境承載能力較強地區的城鎮化潛力有待挖掘；城市群布局不盡合理，城市群內部分工協作不夠、集群效率不高；部分特大城市主城區人口壓力偏大，與綜合承載能力之間的矛盾加劇；中小城市集聚產業和人口不足，潛力沒有得到充分發揮；小城鎮數量多、規模小、服務功能弱，這些都增加了經濟社會和生態環境成本。
——城市管理服務水平不高，“城市病”問題日益突出。一些城市空間無序開發、人口過度集聚，重經濟發展、輕環境保護，重城市建設、輕管理服務，交通擁堵問題嚴重，公共安全事件頻發，城市污水和垃圾處理能力不足，大氣、水、土壤等環境污染加劇，城市管理運行效率不高，公共服務供給能力不足，城中村和城鄉接合部等外來人口集聚區人居環境較差。
——自然歷史文化遺產保護不力，城鄉建設缺乏特色。一些城市景觀結構與所處區域的自然地理特征不協調，部分城市貪大求洋、照搬照抄，脫離實際建設國際大都市，“建設性”破壞不斷蔓延，城市的自然和文化個性被破壞。一些農村地區大拆大建，照搬城市小區模式建設新農村，簡單用城市元素與風格取代傳統民居和田園風光，導致鄉土特色和民俗文化流失。
——體制機制不健全，阻礙了城鎮化健康發展。現行城鄉分割的戶籍管理、土地管理、社會保障制度，以及財稅金融、行政管理等制度，固化著已經形成的城鄉利益失衡格局，制約著農業轉移人口市民化，阻礙著城鄉發展一體化。
第三章 發展態勢
根據世界城鎮化發展普遍規律，我國仍處于城鎮化率30%－70%的快速發展區間，但延續過去傳統粗放的城鎮化模式，會帶來產業升級緩慢、資源環境惡化、社會矛盾增多等諸多風險，可能落入“中等收入陷阱”，進而影響現代化進程。隨著內外部環境和條件的深刻變化，城鎮化必須進入以提升質量為主的轉型發展新階段。
——城鎮化發展面臨的外部挑戰日益嚴峻。在全球經濟再平衡和產業格局再調整的背景下，全球供給結構和需求結構正在發生深刻變化，龐大生產能力與有限市場空間的矛盾更加突出，國際市場競爭更加激烈，我國面臨產業轉型升級和消化嚴重過剩產能的挑戰巨大；發達國家能源資源消費總量居高不下，人口龐大的新興市場國家和發展中國家對能源資源的需求迅速膨脹，全球資源供需矛盾和碳排放權爭奪更加尖銳，我國能源資源和生態環境面臨的國際壓力前所未有，傳統高投入、高消耗、高排放的工業化城鎮化發展模式難以為繼。
——城鎮化轉型發展的內在要求更加緊迫。隨著我國農業富余勞動力減少和人口老齡化程度提高，主要依靠勞動力廉價供給推動城鎮化快速發展的模式不可持續；隨著資源環境瓶頸制約日益加劇，主要依靠土地等資源粗放消耗推動城鎮化快速發展的模式不可持續；隨著戶籍人口與外來人口公共服務差距造成的城市內部二元結構矛盾日益凸顯，主要依靠非均等化基本公共服務壓低成本推動城鎮化快速發展的模式不可持續。工業化、信息化、城鎮化和農業現代化發展不同步，導致農業根基不穩、城鄉區域差距過大、產業結構不合理等突出問題。我國城鎮化發展由速度型向質量型轉型勢在必行。
——城鎮化轉型發展的基礎條件日趨成熟。改革開放30多年來我國經濟快速增長，為城鎮化轉型發展奠定了良好物質基礎。國家著力推動基本公共服務均等化，為農業轉移人口市民化創造了條件。交通運輸網絡的不斷完善、節能環保等新技術的突破應用，以及信息化的快速推進，為優化城鎮化空間布局和形態，推動城鎮可持續發展提供了有力支撐。各地在城鎮化方面的改革探索，為創新體制機制積累了經驗。
