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2025年03月14日
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掌握人的流動(dòng)規(guī)律，不僅是推進(jìn)城鎮(zhèn)化各項(xiàng)舉措的基礎(chǔ)，也是提高規(guī)劃效率的基礎(chǔ)。近年來，大城市的“城市病”、中小城市的“空城”、“鬼城”怪狀，都是不遵從人的流動(dòng)規(guī)律，誤導(dǎo)了規(guī)劃的結(jié)果。以公共服務(wù)均等化來引導(dǎo)人口流動(dòng)，只會(huì)帶來基建過剩和泡沫，造成公共資源浪費(fèi)。
李宇嘉
中央政治局在本周二會(huì)議上提出將出臺(tái)的國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，預(yù)示著三中全會(huì)《決定》中提出的“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制”的各項(xiàng)舉措（戶籍制度、投融資模式、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保障等）將通過規(guī)劃的形式，在未來若干年內(nèi)付諸實(shí)施。
這些舉措，都是針對(duì)過去城鎮(zhèn)化推進(jìn)中積累下來的諸多問題而言的。但不可忽視的是，決定這些舉措在未來規(guī)劃實(shí)施中效率的高低，有個(gè)前提條件，那就是城市發(fā)展模式的選擇，即對(duì)“人”的流動(dòng)規(guī)律的判斷，以及對(duì)這種規(guī)律采取何種態(tài)度（自下而上的遵從還是自上而下的重塑）。因?yàn)檎莆杖说牧鲃?dòng)規(guī)律，不僅是推進(jìn)城鎮(zhèn)化各項(xiàng)舉措的基礎(chǔ)，也是提高規(guī)劃效率的基礎(chǔ)。近年來，不管是大城市的“城市病”、還是中小城市出現(xiàn)的“空城”、“鬼城”怪狀，都是因?yàn)椴蛔駨娜说牧鲃?dòng)規(guī)律，誤導(dǎo)了規(guī)劃的結(jié)果。
三中全會(huì)《決定》提出“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城鎮(zhèn)落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制大城市人口規(guī)模”，這也是現(xiàn)實(shí)倒逼使然。畢竟，過去30年大城市汲取了太多資源，造成中小城鎮(zhèn)發(fā)展相對(duì)滯后，而大城市因人口的過度流入面臨的高房價(jià)、政府債務(wù)沉重、環(huán)境惡化、貧富差距和社會(huì)穩(wěn)定等一系列問題。在現(xiàn)有的行政區(qū)劃等級(jí)體制下，中小城市（鎮(zhèn)）抱怨大城市抽走了本地的資源，大城市則抱怨人口超出承載而產(chǎn)生了“城市病、限制了發(fā)展”，兩者都要謀求發(fā)展，似乎都有道理。
然而，在破除市場(chǎng)化阻力，繼續(xù)通過開放促改革的發(fā)展戰(zhàn)略下，人的流動(dòng)規(guī)律是誰都無法阻擋的。很簡單，人往哪里流，考慮的主要是收入、就業(yè)和發(fā)展機(jī)會(huì)、福利水平。看2008年的人均GDP，大城市集中的長三角、環(huán)渤海和珠三角分別為4.4萬元、3.8萬元和6.8萬元，而其他城市則僅為2.7萬元，這幾年差距更大了；從就業(yè)機(jī)會(huì)和福利來講，人口集聚產(chǎn)生的分工細(xì)化不僅創(chuàng)造出的就業(yè)機(jī)會(huì)更多，而且專業(yè)化能力和服務(wù)水平更高，這就是為何演唱會(huì)、特色餐飲只能在大城市有活力，家政保姆市場(chǎng)在大城市非常繁榮的原因，未來這種趨勢(shì)難以改變。
基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給，是人口集聚和需求引導(dǎo)的結(jié)果，并非是引導(dǎo)人口集聚和需求的工具，以公共服務(wù)均等化來實(shí)現(xiàn)對(duì)人口流動(dòng)的引導(dǎo)，只會(huì)帶來基建過剩和泡沫，造成公共資源的浪費(fèi)，過去我們?cè)谶@方面犯的錯(cuò)誤不能再犯了。相反，基于大城市土地的高溢價(jià)水平，若能達(dá)成收益共享的共識(shí)，劃分適宜城市化與不適宜城市化的區(qū)域、可開發(fā)和不可開發(fā)的區(qū)域，以大城市建成區(qū)擴(kuò)張帶來的規(guī)模化、集聚化收益，補(bǔ)貼中小城市因置換出用地指標(biāo)（耕地保護(hù)、生態(tài)建設(shè)）而產(chǎn)生的短期GDP損失，不僅可以滿足各地發(fā)展的訴求、平衡各地發(fā)展的差距，也可以降低大城市因用地短缺而產(chǎn)生的高房價(jià)和泡沫。
進(jìn)一步，大城市地價(jià)、房價(jià)下行，也為緩解各利益相關(guān)方糾結(jié)在用地利益上矛盾遲遲無法化解創(chuàng)造了條件，大量依賴高地價(jià)生存、占據(jù)城市優(yōu)質(zhì)區(qū)域，但低效利用（容積率往往低于1.0）的工業(yè)園區(qū)可騰出可觀的用地空間。如此，以人為本的城鎮(zhèn)化的成本將降低，人口的流入帶來的規(guī)模效應(yīng)、邊際成本降低和消費(fèi)水平將填補(bǔ)公共設(shè)施、社會(huì)保障供給的資金缺口，稅源有了新的補(bǔ)給，政府對(duì)于土地的依賴自然而然也就淡化了。
事實(shí)上，“城市病”是規(guī)劃和執(zhí)行問題，而不是單位空間人口增加的必然，看看日本東京、我國香港和新加坡就知道了。而且，“城市病”完全可以技術(shù)手段來解決，科技創(chuàng)新和發(fā)明向來都是需求倒逼而激發(fā)的。擁堵和污染可以通過在擁堵路段征收“擁堵費(fèi)”、“排污費(fèi)”來解決，這為電子信息領(lǐng)域的技術(shù)革新和推廣帶來了機(jī)會(huì)；住房問題可以通過立體城市探索來部分解決，這為城市空間規(guī)劃和遙感技術(shù)、智慧城市等領(lǐng)域帶來科技革命的空間。
通過戶籍來限制人口，一方面會(huì)加劇城市戶籍和非戶籍“二元固化”，非戶籍人口在保留農(nóng)地的同時(shí)，還會(huì)因無法融入大城市而將消費(fèi)、子女教育大部分留在戶籍所在地，不僅大城市服務(wù)業(yè)發(fā)展難見起色、基礎(chǔ)設(shè)施無法降低邊際成本，而且無法將非戶籍人口閑置的土地利用起來，高地價(jià)、高房價(jià)的局面就無法改變；另一方面，戶籍限制無益于提高大城市的競(jìng)爭力。大城市戶籍指標(biāo)化往往催生“指標(biāo)尋租”，落戶指標(biāo)地下市場(chǎng)明碼標(biāo)價(jià)、紅紅火火，保護(hù)了城市競(jìng)爭不力的人群，若以學(xué)歷論來一刀切則無法契合城市真正的人才需求。放開戶口限制，各類創(chuàng)業(yè)人才能充分競(jìng)爭，市場(chǎng)自然而然會(huì)選擇出城市需要的人才，也會(huì)打破戶籍封閉下對(duì)無競(jìng)爭力戶籍人口的保護(hù)。此外，放開戶籍限制，非戶籍人口實(shí)現(xiàn)真正市民化，中小城市在籍人口規(guī)模也將大幅度下降，這也將徹底了斷中小城市做大建設(shè)用地規(guī)模和不切實(shí)際大推城市建設(shè)的想法。
同時(shí)，放開戶籍限制也是對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)域化發(fā)展規(guī)律的認(rèn)可，對(duì)行政與經(jīng)濟(jì)區(qū)劃沖突層面的糾偏，大城市對(duì)中小城市的輻射作用將增強(qiáng)，行政規(guī)制的隔離帶將撤除。想想，大東京圈之所以能集聚日本27%的人口和40%的GDP，就是因?yàn)闁|京都擴(kuò)大到東京圈，前者在面積上僅相當(dāng)于上海的三分之一，而后者在面積上相當(dāng)于上海+蘇州。放開戶籍限制，也將使長三角這個(gè)全球第六大都市圈形成如“東京都-東京圈”那樣的城市化效應(yīng)。
