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2025年03月13日
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小產(chǎn)權(quán)房又一次成為焦點(diǎn)。十八屆三中全會(huì)決定說(shuō)要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)；并且要“縮小征地范圍”。這被合理解讀為地方政府將不再?gòu)?qiáng)制壟斷土地供應(yīng)，似乎給小產(chǎn)權(quán)房合法化開(kāi)了一道門縫。
然而，2013年11月22日，國(guó)土資源部、住建部聯(lián)合下發(fā)通知，要求各省區(qū)市國(guó)土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門“嚴(yán)守耕地紅線”，堅(jiān)決遏制在建、在售小產(chǎn)權(quán)房行為。
不過(guò)，死摳文字，兩者并無(wú)矛盾。兩部通知的關(guān)鍵詞是“耕地”與“增量”。那么，使用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的增量小產(chǎn)權(quán)房拆不拆？使用宅基地（集體非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地）的增量小產(chǎn)權(quán)房拆不拆？使用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、宅基地與耕地的70億平米存量小產(chǎn)權(quán)房拆不拆？這些問(wèn)題，在通知中找不到答案。
小產(chǎn)權(quán)房怎么辦？我們最好不要匆遽定讞，先知曉小產(chǎn)權(quán)房是怎么來(lái)的，再裁決其在中國(guó)有沒(méi)有生存的權(quán)利，這才公道。
如果只看字面，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”的提法首見(jiàn)于十七屆三中全會(huì)決定，并重申于十八屆三中全會(huì)決定，順理成章的推論是其建立是進(jìn)行時(shí)、建成是將來(lái)時(shí)。如果考慮實(shí)質(zhì)，統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地及土地市場(chǎng)原來(lái)曾完整實(shí)現(xiàn)過(guò)，現(xiàn)在反而大打折扣。
在2004年8·31大限（國(guó)有土地統(tǒng)一招拍掛）之前，在國(guó)有、集體土地兩分的現(xiàn)實(shí)產(chǎn)權(quán)安排局限下，因自發(fā)城市化的驅(qū)動(dòng)，土地供應(yīng)的主體相當(dāng)多元，接近于自由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。
其一，就國(guó)有土地言，城市政府可以協(xié)議出讓直接領(lǐng)有的國(guó)有土地，諸多國(guó)有單位可以轉(zhuǎn)讓領(lǐng)有的大量國(guó)有土地。單單靠1982年憲法“城市土地國(guó)有”的規(guī)定遠(yuǎn)不足以讓地方政府強(qiáng)制壟斷土地供應(yīng)。城市的大量土地實(shí)際上歸諸多國(guó)有單位所有，在市場(chǎng)上直接找買家，誰(shuí)能否認(rèn)國(guó)有單位領(lǐng)有一塊市區(qū)土地正是國(guó)有土地的具體實(shí)現(xiàn)形式呢？
其二，就集體土地言，郊區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村集體也可實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)讓領(lǐng)有的集體土地，而且集體建設(shè)用地尤其是經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，更是有相當(dāng)法律依據(jù)。
1999年土地法第43條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的……除外。”
這是說(shuō)，搞鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)可直接使用集體土地，并不需要將集體土地變更為國(guó)有土地后才能使用，這樣使用的土地被稱為“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”。東莞鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村集體在集體土地上興建了巨量的廠房出租，助力東莞成為“世界工廠”，亦可歸因于這個(gè)法條。既如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村集體在存量的建設(shè)用地上建住宅出租或永租（效果上等同于出售）有何不可？完全可以把這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)權(quán)房與村產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目看成鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。
據(jù)這個(gè)法條，在宅基地上建小產(chǎn)權(quán)房，也當(dāng)屬合法。農(nóng)民既然可以在自己宅基地上建私房自住或出租，全村人就不可以把宅基地歸并統(tǒng)一開(kāi)發(fā)，除小部分自住外，大部分用于出租或永租？至于城中村與城郊村在農(nóng)用地上建小產(chǎn)權(quán)房，確實(shí)沒(méi)履行變更為建設(shè)用地的手續(xù)，但不過(guò)是合理不合法。在全國(guó)范圍內(nèi)，耕地紅線能給出許多理由，但想象一下，要城中村農(nóng)民必須種糧食是何等荒謬？這種“違法”，性質(zhì)與小崗村農(nóng)民私分土地是一樣的。
是的，除了城市政府之外，國(guó)有單位可以合法向開(kāi)發(fā)商協(xié)議出讓土地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村集體可以合法合理地向市場(chǎng)供給土地與小產(chǎn)權(quán)房，一個(gè)自由競(jìng)爭(zhēng)的統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)就應(yīng)運(yùn)而生。
惜乎好景不長(zhǎng)。地方政府想獨(dú)占其利，在2002-2004年強(qiáng)推統(tǒng)一招拍掛，搞土地收儲(chǔ)。所有的土地先得低價(jià)賣給政府。國(guó)有單位也不傻，那就捂著不賣了，地方政府只能捏軟柿子，一是以舊城改造的名義從市民手里收地；二是獲得了建設(shè)用地指標(biāo)后強(qiáng)征農(nóng)民手中的集體土地，強(qiáng)拆與血拆遂蔓延到城中村與城郊村；三是為了將土地壟斷租金最大化，不遺余力打擊小產(chǎn)權(quán)房，小產(chǎn)權(quán)房合法化最大障礙即在于此。
打擊也成問(wèn)題。其一是選擇性打擊。其二如把鏟除整個(gè)小產(chǎn)權(quán)房當(dāng)目標(biāo)，相當(dāng)于鏟除中國(guó)后三十年的自發(fā)城市化，這是一場(chǎng)注定無(wú)法勝利的戰(zhàn)爭(zhēng)。
歸根到底是兩條道路的抉擇。是繼續(xù)走權(quán)力主導(dǎo)的城市化之路，還是向市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的自發(fā)城市化回歸？是繼續(xù)搞必須過(guò)地方政府一道手的統(tǒng)一招拍掛，還是向2004年之前的自由競(jìng)爭(zhēng)的統(tǒng)一土地市場(chǎng)回歸？如果我們對(duì)“新兩個(gè)凡是”不是葉公好龍，地方政府就應(yīng)適時(shí)清算土地財(cái)政與土地負(fù)債模式，向有限責(zé)任與法治的公共治理模式演進(jìn)。這樣的轉(zhuǎn)型完成后，在一個(gè)利益中立的政府面前，小產(chǎn)權(quán)房合法化水到渠成。
