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2025年03月13日
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任何制度、法律都要隨著時代的變遷而不斷更新，戶籍制度也不例外。中國城市化的協調發展，應該是隨著經濟及產業結構的調整，城市發展及城市的布局結構得到自動調節。
探究中國的城市化問題，重要的不是要找到最理想的城市化模式或最佳的城市化水平，而是要追求城市化進程中的合理性、協調性和正義性。無論城市化是否達到甚至超過理想的水平或程度，如果其過程或程序包含著太多不和諧、不協調、欠正義的因素，民眾從城市化進程中并未得到真正的福祉和幸福，甚至遭遇利益受損，那么我們可以認為這樣的城市化進程屬于扭曲的或不協調的進程。
新中國在推進現代化、工業化的過程中，城市化其實也在不斷推進。在這一過程中，一些制度和政策的重大影響不容忽視，尤其是中國特色的戶籍制度對城市化過程的影響。盡管戶籍制度曾對城市管理發揮過一定的積極作用，但其對城市化進程的阻礙更需要關注和反思。戶籍制度對中國城市化進程的阻礙突出地表現在三個方面：第一，構筑起城鄉二元對立的社會經濟結構；第二，建構起“城市等級制”；第三，構造了區域社會發展不均衡結構。當今乃至今后相當長一段時期，中國社會要維持或實現協調發展和良性運行，可能需要花很大的精力去“醫治”戶籍制度留下的“后遺癥”。
城鄉二元體制在農村和城市之間人為地構筑起一道“社會城墻”，這道“社會城墻”在很大程度上阻隔了城鄉之間的自然交往，最終不可避免地造成“城墻”內外的社會差別。
之所以說城鄉二元結構的形成是城市化進程的阻礙，主要因為：首先，在這一過程中，城鄉關系是一種人為對立、不平等、不協調的關系，制度設置了城鄉兩種不同的社會單元，因而兩者之間的差別在此制度下不可能消除。再者，制度設置的二元結構既嚴重影響農村和農民的發展，也限制了城市的發展。
隨著城市化的推進，各種類型的城鎮通過市場調節和宏觀調控會自然地發展，形成結構和布局趨于合理的城市體系。但是，中國的戶籍制度設置在較大程度上誘導了等級制的城市發展體制。中國的“大、中、小”城市所包含的意義，不僅反映在規模上，而且還具有行政的和社會經濟的等級意義。城市等級現象凸顯了城市化和城市發展過程的人為設計這一主導因素，既影響了大城市的發展，又阻礙了小城市的發展。
戶籍制度對人的遷徙和自由流動的管制，影響了人口、資源和生產的自動配置與調節機制，使得區域差異轉化為人與社會的不均衡發展，區域社會發展的不均衡又進一步影響到不同地區現代化和城市化進程的推進。一方面，東部發達地區在吸納和利用中西部欠發達地區勞動力的同時，在城市福利和資源分配上又依據戶籍制度加以排斥；由此形成了中西部地區勞動力只有工業化而無城市化、只有勞動城市化而無人之生存的城市化的悖論現象。其加劇了區域社會發展的不均衡，以及城市化過程的欠正義性。另一方面，中西部欠發達地區人才和勞動力流向發達地區，相應地也就影響到中西部城鎮發展和城市化進程。
城市化是現代社會變遷與發展的一種過程，在此過程中，人類通過生產而發展起城市，同時也利用城市來發展生產。這是人口、資源與生產自動協調及合理配置的過程，制度安排如人為地構筑“社會城墻”，強制性地控制人口與勞動力的遷移，過度干預城鄉社會和自然變遷過程，就會不可避免地負面影響城市化進程。
盡管影響城市化過程的因素較為復雜，但戶籍制度的阻礙作用依然很突出、很明顯，其阻礙機制主要是由三個機制共同作用而構成的：一是粘附機制；二是控制機制；三是排斥機制。
所謂粘附機制，主要是指在社會分配和社會管理的實踐中，各種各樣的差別性待遇隨時會被粘附到戶口之上。城鄉隔離、城鄉差別和城市之間的社會等級差別雖然不是戶籍制度直接安排的結果，但是都與粘附在戶籍制度之上的各種制度設置和政策規章密不可分。正因為戶籍制度具有較強的粘附機制，所以該制度幾乎成為中國社會管理或公共管理的“操作系統”，即各種資源、利益、權利配置及公共管理都要依賴于這一“操作系統”。
戶籍制度對城市化過程的影響，還通過控制機制發揮作用。戶籍制度主要通過兩種控制機制來影響社會行動：一是對戶口轉換的控制；二是對戶口遷移的控制。轉換戶口和遷移戶口不是由民眾自主選擇和決策的，而是由地方政府控制的。一些地方對流動人口一直懷有警惕。然而現實表明，在市場轉型過程中，每年有2億多農民工在沒有遷移戶口的情況下進入城鎮工作和生活，不僅沒有造成城市混亂，反而為城市建設做出巨大貢獻。所以，我們需要認真反思那種認為“放開戶口控制就會造成秩序混亂”的邏輯。
社會排斥是戶籍制度對城市化進程產生重要影響的機制。在戶籍制度的設置中，農村戶口與城鎮戶口、非本地常住戶口與本地常住戶口之劃分，轉換和遷移受到嚴格控制，實際上構建了一道以戶口劃分人群的社會屏障。這道屏障既是實在的，同時又構成人們社會認同的一部分，為本地人排斥外地人奠定了邊界基礎。不同城市制定的所謂“入戶門檻”，其實是一種社會排斥而非真正的優惠政策。
戶籍制度排斥機制發揮功能的力量主要有兩種：一是法律的支持力量。目前戶口登記管理的法律依據依然是1958年的《戶口登記條例》，這一法規支持戶口二元劃分和對戶口遷移的控制，因而是戶口屏障或邊界的法律基礎。二是既得利益群體的支持力量。在戶籍制度的利益分配框架下，有本地常住戶口者相對而言屬于既得利益群體，他們會排斥外地人遷入，尤其是城市常住居民。
戶籍制度的三個主要機制的綜合作用，影響了城市化進程中的社會關系，也影響了這一過程中城市和農村、市民和農民的協調發展。目前，中國城市化進程中出現的城鄉差距拉大、只有土地的城市化而無人的城市化、只有職業城市化而不能實現身份的城市化、“城中村”等現象，實質上就是城市化推進過程中不協調關系所導致的社會問題，即城市化進程中出現的偏差。其中，大多偏差往往是人為造成的制度性或政策性偏差，如戶籍制度就帶來了上述的偏差。
如果我們認識到戶籍制度阻礙了中國城市化進程，造成了諸多不和諧、不協調的偏差問題，并掌握到制度造成過程偏差的機理，那么，糾正或縮小該制度所造成的偏差也就成為可能。
第一，取消二元戶口劃分，實現一元化的戶口登記制度。取消這一劃分和登記方法，通過實現居民身份的平等可達到社會關系公正與協調。如此，社會差別也就成為主要是個人努力的結果而非由戶口身份決定的。這樣的過程符合自然原則和正義原則，更具有和諧穩定性。
第二，剝離粘附于戶口的資源和利益分配原則。城市管理和城市發展要創新，就要盡可能地剝離粘附在戶口之上的各種分配原則和管理措施，促進城市更加開放、更加包容、更加公正。
第三，消除戶口遷移和流動的障礙。拆除戶口遷移限制的“社會城墻”，對于改善城鄉之間、城市之間以及區域之間的社會關系，解決社會發展不均衡、不協調問題，都將起到積極作用。
第四，盡快修訂1958年的《戶口登記條例》，制訂新的《戶籍法》。盡管戶籍制度對新中國城市化進程的消極影響已被人們所認識，盡管各地也在不斷嘗試和推進各種各樣針對戶口的新政，但從某種意義上說，實質性的戶籍制度改革并沒有啟動，因為這一制度的法律基礎依然沒有改變。任何制度、法律都要隨著時代的變遷而不斷更新，戶籍制度也不例外。中國城市化的協調發展，應該是隨著經濟及產業結構的調整，城市發展及城市的布局結構得到自動調節，各種各樣的相互分工、相互協調的城市圈、城市帶會自然而然地發展起來，城市與農村的分工與合作關系也將趨于合理。
