以傳播城市化專業知識為己任
2025年03月13日
星期四
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陳釗
復旦大學中國社會主義市場經濟研究中心副主任、博士生導師
如果一個夢想能成為中國夢的話，我相信它一定是大多數人的共有夢想。一個夢想如果使大多數普通人能夢想成真的話，這個夢想一定要符合這個時代的大趨勢。
在全球化背景下的工業化、城市化進程中，一個大多數人的夢想一定是農民工的夢想。為什么？因為農業人口占中國人口的大部分，在當前背景下，恰恰是數量與日俱增的農民工在順應工業化與城市化的趨勢而進入城市。所以要實現中國夢，就應該讓進城的農民工，包括留在農村的農民工，能夠分享工業化、城市化的好處。這個目標實現了，我們才能說實現了大多數普通中國人的夢想，真正使中國夢得以圓夢。
解決農村落后問題靠政策，還是城市化？
如何實現中國夢，首先要想一想，中國的農村為什么落后？
我認為，中國農村的落后其實有兩方面原因：第一方面是跟生產的技術、稟賦有關。因為中國的自然資源和龐大的人口相比，自然資源稟賦其實是不夠的，這導致人均土地面積偏低，農村滯留了大量的剩余勞動力。第二，由于農民不能被轉移到城市部門去，所以農產品的需求相對供給而言并沒有顯著提升，所以農產品的相對價格偏低。
知道了原因，我們可以評估不同的使農民分享工業化、城市化好處的政策哪一種更有效?？偟膩碇v，有兩種政策思路：
一種政策的思路就是直接向農民提供對他們有利的政策。比如，新農村建設，或像后來的減免農業稅，這類政策會不會對農民增加收入、改善生活條件有好處呢？當然會。但這樣的政策效果不持久，因為它沒法根本改變前面講的兩個使農村落后的條件。如果大量農民滯留在農村，你再去搞新農村建設，他們還是農民，農產品的價格還是上不去。如果搞惠農政策，當然會給農民減負、增收，但這個政策效果是短時的，不能持續地使農民從農村轉移出去。
另一種政策是城市化。它有什么好處？就是通過城市化使得農民轉換身份，從農業生產中脫離出來，到城市的工業部門中去。這樣對農產品的需求供給發生了變化，特別是需求在不斷地增加。因為大家都到城市去了，隨著食品結構、人口的城鄉結構變化，與供給相比對農產品的需求就上升了，這就會導致農產品的價格上漲。并且，隨著農民進入城市，農村的人均土地擁有量就會上升，這將導致農村生產上的技術進步。這些改變都可能讓農民更好地分享城市化的好處。
但這樣的城市化是否就一定能讓農民充分地分享工業化、城市化的好處呢？其實并不一定，因為現在的城市化仍然存在一些問題。
第一個問題就是農民的轉移不夠充分，這里面會有一些限制。比如戶籍制度。
第二個問題是很多轉移是暫時的。大量的農村剩余勞動力從中西部內地轉移到了沿海地區，但那種轉移是暫時的，很多農民工打工一段時間以后，最后會回到老家、回到農村。農民雖然進了城，但并沒有真正地市民化。所謂市民化就是真正成為城市的一部分，生活方式、行為方式、生活水平、生活狀態、福利狀況跟城市市民沒有什么區別。
地區差別要求中國的城市化要有合理的空間布局
由于中國是一個地域差異非常大的國家，所以在中國談城市化，還要涉及城市化在不同地區之間的空間布局。因此，如果講農民工的市民化，必須涉及到農民工在哪里市民化。
我們現有政策導向是要控制城市化的速度，限制大城市發展、限制大城市的規模。比如在“十二五”規劃中可以看到，特大城市要合理控制人口規模。大中城市要加強和改進人口管理，然后是發揮吸納外來人口的作用，大中城市、中小城市和小城鎮根據實際情況來放寬落戶條件，整個政策比較傾向于中小城市。這種政策導向通過什么樣的政策手段來實現呢？其實就是兩個重要的政策手段。一個是對土地的控制，一個是對戶籍政策的控制。
所謂對土地的控制是什么意思？城市化是伴隨工業化的，需要用到工業的用地。工業要擴張，就要用工業的用地，或者說非農性質的用地。但國家規定在這過程中，需要把農業用地轉化為非農業用地，而這個轉變是要通過中央政府許可的。越是東部地區、沿海發達地區對于農業用地轉化為非農業用地的需求越大，因為當地土地的產值、投資效率最高。如果完全從市場資源配置的角度來講，東部沿海發達地區要有更多的土地農轉非的指標，但事實上不是這樣，基本上大家是平衡的。這個平衡的結果相當于，限制了大城市工業化的速度。而內地中小城市、小城市、小城鎮指標相對寬裕，所以他們能以更低的土地價格來招商引資，推動工業化。但這樣的土地資源空間布局并不是遵循效率原則的。
另外一個手段是戶籍政策。城市化是人口往城市集中，但因為有戶籍政策，很多受過教育、大學畢業的勞動力，沒法在大城市獲得戶口。在中國，如果你沒有當地城市戶口，很多權益就沒有。這限制了特別是高端人才往大城市、特大城市流動，會減慢大城市的城市化速度，限制大城市的規模。
所以談市民化，如果考慮空間問題，從效率角度講，應該是發展大城市，但從現有的政策導向來講，卻是要限制大城市。那么，接下來的問題是，今后幾年中，城市化導向會不會發生改變？其實從“十二五”規劃到“十一五”、“十五”，已經有所變化、有所放松，但接下來會不會進一步扭轉這個趨勢呢？
今年，李克強總理也提出：“我們的城市化一定是人的城市化，而非土地的城市化。 ”如果真的是人的城市化，中國接下來應該走怎樣的城市化空間布局的路徑，是發展大城市還是限制大城市？
我們先來看一個事實，就是農民工主要去了東部沿海地區。所以如果真的要人的城市化，首先應該在那些地方推進城市化的速度。只有這樣，城市空間擴張的布局才和實際的人口流動相匹配。在沒有人口流入的地方推進城市化，不就成了土地的城市化嗎？所以如果是要人的城市化，城市化就應該在勞動力的主要流入地推進。這樣看來，我們的城市化導向必須做出改變，否則沒法實現人的城市化。
接下來，我們在來看一個事實，就是人均GDP越高、越發達的地方，外來人口的占比越高。因為人均GDP高的地方，它有著更高水平的發展階段，它的產業更發達、更多樣化，勞動者的人力資本積累速度也會更快。而人均GDP更高的地方主要還是在大城市，因此，我們對城市化的導向應該是——至少不應從政策上人為限制大城市的發展。
住在城市里并不意味著就是真的市民
現在有大量的農業轉移人口到了城市中來，他們的市民化情況到底如何呢？是否可以對市民化的現狀做一個評估？
要實現中國夢，讓農民在城市里真正有夢想成真的感覺，至少要住得安穩。但是從各項調研數據來看，不管是新生代農民工，還是上一代農民工，大多數人是住在單位宿舍、工地工棚、生產經營場所、與人家合租，獨立租賃住房相對來講還比較少。隨著城市化進程的推進，如果房價仍然不斷上漲，那么沒有自有住房城市居民就很難分享到城市化過程中土地升值的好處。農民工恰恰是這一類人群。他們既沒有在農村從征地補償中充分分享城市化帶來的土地升值，也沒有在城市借助福利性或保障性的住房政策扶持分享城市化帶來的土地升值。所以，他們離實現中國夢還有距離。
此外，他們不僅收入并不高，居住條件并不好，企業給他們提供的各種保障也相對缺乏。從現有情況看，農民工的工傷保險參保率較高，當然這更說明農民工可能相對來講從事的職業有一定的危險性，而養老、醫療、失業、生育保險都是比較低的，特別是生育保險。
所有這些其實都和農民工的身份有關系，所謂的身份就是他的非本地戶籍。那么非本地戶籍的身份到底意味著什么？戶籍的含義隨著時代的變化而變化。在改革開放前期，沒有城市戶籍意味著你不能進城，因為得有糧票才能在城市里買糧食，農民是沒有糧票的；后來糧票取消了，農民能進城了，但如果沒有戶籍，意味著你進城可能會被遣返，但后來你可以有暫住證；到現在其實有沒有戶籍在很多方面已經差距不大，包括養老、失業保險，這些確實有差別，但不是最重要的。因為這些都是可以通過收入來購買的，市場可以提供。甚至有些農民工還不一定希望繳保險，他希望落袋為安，變成工資。所以這都不是問題，真正的問題是什么？戶籍意味著對各種各樣公共服務的準入資格的不同，特別是子女教育與公共住房這關鍵的兩項。于是，人和人之間由于戶籍的不同而被貼上了不同的標簽，這就可能使人和人之間產生隔閡、沖突。我們自己的研究發現，戶籍影響到了你對周圍的人，對地方公共機構的信任。和有戶籍的人相比，沒有戶籍的人相對更不信任周邊的人和地方政府。在選擇居住地時，本地人更傾向于跟本地人住在一起，外地人更傾向于跟外地人住在一起，這就導致居住區的分割，對社會的治理、城市的管理構成挑戰。農民工在城市里面打工、生活，但她如果沒有真正成為市民中的一員，那么他的消費模式也沒有真正改變，這會影響他在城市的消費水平。從這個角度講，如果能改變戶籍的身份，其實還可以擴大內需。所以戶籍其實意味著很多差異，會對經濟、社會的方方面面產生影響。
建立市民社會從城市接納和農民意愿入手
這就涉及到一個問題，我們怎么來推進市民化？是否意味著我們要改革戶籍制度、取消戶籍制度？其實這個非常難。
所謂市民化其實有很多方面的維度、含義。其中一個重要的含義就是要有市民意識。市民和小農的區別在哪里？城市的重要特征是人口聚集，因此城市政府需要提供各種公共品，這就需要城市居民具有一種公共意識，對政府提供公共品的行為進行監督。即使沒有戶籍身份的變化，從農村進入城市后，農民對于城市提供的公共品的要求也是增加的，特別是他們對于子女教育、犯罪治理、環境保護等方面權利意識的增加，這本身也是一個市民社會建立的過程。
但是，建立市民社會，推動市民化進程，還需要兩個重要條件。第一，城市原有居民是否接納？城市的居民可能抵觸外來人口進入，不愿意外來人口侵占他們的利益。其中的原因有兩個方面。第一，主觀上這是很多城市現有市民的一種狹隘心理。在一個充分競爭的社會中，如果不能開放地去迎接市場競爭，最終的結局很可能是反而被淘汰。充分的人口流動與人才競爭才能保持城市的活力。這種主觀上的狹隘心理要改變。第二，客觀上，中國目前地區之間、城鄉之間、不同規模的城市之間，公共服務水平的差異還很大。如果城市不對外來人口設置進入門檻，那么原有居民所分享的公共服務必然被稀釋，城市提供公共服務的也會也會很大。因此，中央需要努力推進跨地區的公共服務適度均等化，這樣能減少城市原有戶籍人口對外來人口的抵觸情緒。
第二，農民是否愿意獲得城市戶口？不一定。特別是中小城市的戶籍，農民不一定要。因為按現有制度，當他要了中小城市的戶口，他不得不失去在農村，特別是在土地上的權益。如果在現有制度下，我們僅僅糾纏于戶籍身份的轉換，就算城市愿意接納，農民也不愿意接受，這樣市民化沒辦法推進。所以，我們需要在現有制度下尋找一些政策的突破口。這并不是說戶籍制度改革不要進行，只是不要以一夜之間轉換戶籍的方式進行。
推進市民化從擴大公共服務開始
雖然戶籍不可能馬上放開，但城市公共服務的提供卻可以逐漸向外來人口擴大。在這個過程中，可以減少城市壓力，并且避免了農民不愿放棄土地權益的問題。當我們去考慮擴大公共服務時，城市還可以根據自己的情況，提供公共服務的能力，分步驟地擴大公共服務。當城市的公共服務擴大以后，戶籍改革的壓力就非常小。因為該享有的公共服務，外來人口都已經能享受了，這時再放開戶籍，阻力會非常小。這樣的改革有一個外部條件，就是城鄉以及地區之間公共服務必須要適度均等化。不然，擴大公共服務會不斷有人愿意進來，這個壓力也非常大。
就算是擴大公共服務，有些公共服務看起來是在讓農民工分享，其實他們是付了錢的。他們如果是自己為自己的公共服務付了錢，你當然應該給他分享。所以能否建立起一個付費機制非常關鍵。現實中是有一些付費機制存在的，只不過要看哪些付費機制更合理，并不是所有的公共服務都能建立付費機制的。哪些不能建立呢？比如，國立學校，嚴格來說只要是中國的高考生，都應該能平等地來考試，要付什么費呢？我作為一個中國的納稅人在納稅了，我就應該平等享有考這樣的國立學校的機會。這種機會道理上來講，你讓它建立付費機制是說不通的。再比如，我們說有一些政策是面向低收入群體的，本來就不應該收費，就是要幫助他們，這類政策也是沒法建立付費機制的。
當我們真正讓農民工實現他的市民化目標，讓他真正和城市里人一樣平等地分享全球化背景下的工業化、城市化過程中的好處，中國就會實現更快的城市化速度。在這個過程中，勞動生產率的提升將明顯加快。因為由于農民工能實現市民化，他在城市里會真正地扎根，勞動生產率從配置和學習兩個角度來講，都會獲得提升。同時，這還能促進城市服務業更快發展。
只有城市化更快實現時，農村也才能真正實現現代化——農民出來以后，農村人口減少，這時候人少地多，大型的農用機械就可以用上了。這時人均產量、人均收入會提高，農民才能真正富起來，我們講的“三農”問題才能夠真正地解決。農民工市民化的個人夢想，在匯總的意義上就是一個中國之夢、國家之夢，這才是真正的中國夢。
