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2025年03月14日
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土地城鎮化遠快于“人的城鎮化”
編者按：中國城鎮化從來沒有像現在這樣受到各方高度關注。然而，在工業化及經濟發展較快的大中城市，“暫住”人口甚至遠高于常住人口；而在部分因大規模造城、擴區而出現的“空城”、“鬼城”，城鎮人口比建筑物數量還要少。這樣的城鎮化，地方政府和房地產商成為最大的受益者，城鎮化成為政績的城鎮化、房地產的城鎮化，而非“人”的城鎮化。為此，我們要關注，正在急速發展的城鎮化，究竟是誰的城鎮化？
國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵近日在其微博上說，“最近一些基層政府官員到京打聽，中央的城鎮化政策有什么內容，是否又要有一輪新的項目上馬。”
雖然“積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量”已經成為新的城鎮化方向，但在一些省市，地方政府已經習慣于大拆大建、上項目、建新城的城鎮發展套路，仍然以“造城”、拉大城市框架作為城鎮化的方向，以土地財政為動力，搶奪農村土地，并為農民進城設置障礙。
湖北十堰“上山要地”、陜西延安“削山造城”就是比較典型的例證。這些地方的“城鎮化”就是以工業項目、房地產為推力的城鎮化，實際上是政績的城鎮化、地方官員的城鎮化，而非人與城市相融發展的“人”的城鎮化。
政府和地產商的城鎮化？
許多地方都把推進城鎮化簡單地等同于城市建設，過于注重城市建成區規模的擴張。
需要引起警惕的是，人為“造城”的風氣還在蔓延，一味地擴大城區面積已成為一些地方“城鎮化”的主要方向。
在江西贛縣，“城市空間布局”的新藍圖已經公布，控制區面積達162.5平方公里，而目前該縣建成區面積為15.2平方公里。該縣規劃控制區面積由2007年的12平方公里一舉擴展到94平方公里。
而在2007年至2011年間，贛州的城鎮化率增長10%，達到46.5%，每年以超過2%的速度遞增，遠超江西及全國平均增速。其城鎮化的發展要求是“一年拉框架、兩年見成效、三年展風貌”，“十二五”期間將投資100億元建200個城建項目。
“拉框架”成為江西各地市城鎮化的主要路徑。與江西部分城市相比，湖北十堰市、陜西延安市的“削山造城”更是有過之而無不及。
延安“造城運動”的計劃是，投資上千億欲削平33座山頭，用10年時間整理出78.5平方公里的新區建設面積，在城市周邊的溝壑地帶建造一個兩倍于目前城區的延安新區。湖北十堰市同樣在實施“千億削山建城”計劃，要打造一個40平方公里的東部新城。
而據《中國經營報》記者調查，十堰東部新城主干道北京路沿線的多個居民小區在晚間的亮燈率都不會超過30%。一邊是規模宏大的城市擴張計劃，一邊則是所造新城的人氣冷清、房屋空置、商業凋敝，已經深陷“空城”、“鬼城”之憂。
“鬼城”式的城鎮化之所以大量出現，是因為有“直接收益”。比如前文提到的延安，削山造地的成本約32萬元每畝，加上城市配套設施，每畝造價為70萬~90萬元，而延安地價每畝為二三百萬元，造地獲得的經濟效益為每畝100萬元至150萬元，78.5平方公里的“直接收益”達1800億元。
有專家表示，這就是地方政府官員熱衷于“造城”的直接動力，而忽視城市本身的“原動力”。 全國人大財經委副主任委員尹中卿認為，長期以來許多地方都把推進城鎮化簡單地等同于城市建設，過于注重城市建成區規模的擴張。
土地的城鎮化？
“新型城鎮化核心是人的城鎮化而非地的城鎮化，十堰等地‘造城’的做法非常危險”。
據統計，我國城鎮化速度與工業化的進程相差15個百分點，人口的城鎮化嚴重落后于土地的城鎮化。大量的土地已經劃成了市區，但是大量的人口并沒有相應成為市民，專家把這種城鎮化叫作半城鎮化或偽城鎮化。
中國城市規劃學會副理事長兼秘書長石楠對記者說，以湖北十堰為例，十堰市新城建設的最大挑戰就是人口。沒有那么多人口支撐城市擴張，這就意味著十堰的城鎮化需求不足。“新型城鎮化核心是人的城鎮化而非地的城鎮化，十堰等地‘造城’的做法非常危險”。
江西省住建廳一位官員坦言，“近年來江西的城鎮化進程顯著加快，但是城鎮化質量并不是很高，依然存在土地擴張速度和人口擴張速度不相匹配等一系列問題。”
據了解，“十二五”末，江西省的城鎮化率要提高到目前的全國平均水平，而目前江西的城鎮化率為45.7%。這就意味著，江西未來幾年要保持每年2%左右的城鎮化增速，這就需要更快地“造城”。
“江西的城鎮化水平落后于江西經濟的發展水平，比如一些地方的工業園區實現了產業的聚集，但是并沒有變成城市，農村人口進入城市打工也由于種種原因留不下來，無法變成城市人口。”江西省社會科學院經濟研究所所長麻智輝說，一些地方還過于注重土地的城鎮化，而不注重人口的城鎮化，沒有產業聚集導致大量新城變成空城。
“比如某省2001~2011年城鎮建成區面積增長90.09%，城鎮人口只增長30.78%，土地的城鎮化遠遠快于人口的城鎮化。”有專家提醒說，一些地區的財政壓力不減，而城鎮化或成為土地財政的救命稻草，新型城鎮化擴張一定要防止土地的粗放式發展。
因為對城鎮化理解的差異較大，專家的這種提醒并非多余。中央關心的是農民工市民化，地方更關心項目，因為有了項目才有更多的政績。某縣縣長對記者坦言，縣級的城鎮化主要靠項目，有了項目才有推進城鎮化的“抓手”。
“人”的城鎮化？
只有讓進城的農民就業和生活都得到了跟城市人一樣的保障，才能真正完成人口城鎮化。
研究者稱，過去的城鎮化模式是“土地的城鎮化”，缺乏產業支撐及配套的制度，農民被地方政府趕“上樓”后而難以進城，或是進城后沒有就業。如果不切斷地方政府“賣地生財”的動力機制，“人的城鎮化”永遠趕不上“土地的城鎮化”。
中國區域經濟學會副理事長、秘書長陳耀認為，近10年來我國城鎮化存在冒進的問題，大量的空間擴張，但支撐這個空間擴張的產業卻沒有發展起來，人口的集中完全靠建房子，人口集中之后卻沒有足夠的就業崗位。
數據顯示，2011年，全部城鎮就業人員中，農民工已經占到35.2%，而新增城鎮就業人員中，農民工比例更高達65.4%。但他們并沒有享受到真正的城鎮公共服務。數據顯示，我國目前大約有1.5億左右的人口只是實現了“半城鎮化”，他們以農民工為主體，在城市中居住、工作和生活，但是仍然游離于城市的邊緣而無法成為真正的市民。
專家認為，沒有城市戶籍、未能均等地獲得相應基本公共服務的農民工，已經是城鎮就業的主體。但作為勞動力供給的主體，尚他們未能夠充分享受基本公共服務。一旦在勞動力市場上面臨著脆弱性，必然給中國經濟整體帶來風險，以至誘發社會風險。
對于“人”的城鎮化問題，江西師范大學城建學院教授趙海云認為，只有讓進城的農民就業和生活都得到了跟城市人一樣的保障，才能真正完成人口城鎮化。就業是解決新增城鎮人口生活保障的核心問題，而解決這部分人口的就業問題，核心問題就是第二、第三產業的發展，其中第三產業的發展在GDP中的比重是決定性因素。
統計數據顯示，2006年至2010年，江西第三產業產值在GDP占比平均為33%，到2015年，服務業增加值占國內生產總值的比重較2010年提高4個百分點。趙海云說，這樣的速度還是有些慢，只有第三產業在江西GDP中的貢獻率至少占到50%才能和當前江西45.7%的城鎮化率水平相匹配。
實際上，“人”的城鎮化正是中央新一輪城鎮化改革方案的核心內容。十八大報告中提出，要“加快改革戶籍制度、有序推進農業轉移人口市民化”，以及“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例”。
“城鎮化是讓農民真正進城，是農村人口的市民化，而不是鋼筋水泥空殼快速擴張及房價快速飆升的城鎮化，這是當前中國城鎮化的核心。”中國社會科學院金融研究所研究員易憲容說。
實際上，“誰的城鎮化”問題已引起中央高層的重視，并有新的認識。中共中央政治局常委、國務院副總理李克強在今年初的一次調研時指出，城鎮化的核心是“人”的城鎮化，關鍵是提高“人”的生活質量；要走集約、節能、生態的新路子，防止違反規律人為“造城”，以免出現“有城無市”和唱“空城計”。
