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2025年03月14日
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中國證券報記者在多地采訪發現，一些地方的城鎮化發展模式依然重復著此前低成本的“造城運動”模式。專家認為，通過土地換項目的方式推進的城鎮化只能是外延式、粗放型的，依靠“土地紅利”推進的城鎮化模式難以為繼。加快人口城鎮化應是新型城鎮化的重頭戲。為此，因加快推進土地制度改革，完善財稅體制以破解城市建設資金難題。
工業園區模式盛行
“這個地方好遠嘛?！背鲎廛囁緳C帶著濃厚的重慶口音抱怨到。從重慶主城驅車趕往位于沙坪壩區西南一隅的曾家鎮，如果趕上路況不好，前后要花費將近1小時時間。
然而，正是這樣一個遠離重慶主城的偏遠小鎮，在沙坪壩區頗具挑戰的城鎮化目標下，要在3年之內基本實現全域城鎮化。
中國證券報記者看到，在從重慶主城區驅車前往曾家鎮的道路兩旁，巨大的施工吊車伸長手臂，一棟棟樓房正在它的臂彎里“生長”出來。
據沙坪壩區曾家鎮建設征地辦公室主任郭銘華介紹，目前曾家鎮推動城鎮化建設的主要方式是城鎮拆遷，即鼓勵農民自愿放棄宅基地使用權，將自家宅基地和自建房屋，通過置換補差等方式，遷入城鎮或規劃的農民集中居住區居住。
曾家鎮以這種方式作為推進城鎮化的主要動力，源自于其轄區內的兩個重大項目：重慶大學城和西永綜合保稅區。占地20平方公里的大學城位于曾家鎮旁邊的虎溪鎮和陳家橋鎮，但其安置房建設選址選在了曾家鎮。規劃面積10.3平方公里的保稅區，則成為曾家鎮招商引資的重要平臺。
根據重慶大學城規劃的目標：到2015年，大學城內入住的高校師生、家屬和其他社會服務人員規模將達到30萬。而保稅區建成后，惠普、富士康、英業達、廣達等IT巨頭已花落其中，在2-3年內即可形成幾千萬臺、幾千億元產值的筆記本電腦生產基地。
“從重慶各地發展來看，目前每個地區都建立了工業園區。工業園區一方面吸引了產業進入城市，另一方面既吸引了人口聚集，又解決了當地就業?！敝貞c社科院副院長張波告訴中國證券報記者，“城鎮化的動力就是產業發展。沒有產業，城市的發展就會變成‘只有城，沒有市’的空城。”
失去土地的農民進城以后是不是就變成了“市民”呢？會不會像專家指出的不僅失去了原來的種植或養殖收入，而且沒有得到城市市民應有的公共服務和社會保障？
居住在曾家鎮安置區的楊大賢就是眾多城鎮化進程中“新市民”的一個，成為城里人讓他顯得多少有些不適應。他今年58歲，2004年因為大學城拆遷搬進了樓房，由農民成為了市民。但進城之后，由于上了歲數又失去土地，想要找到一份合適的工作已經比較困難，因此生活顯得有些拮據。
他給中國證券報記者解釋說，按照2004年的補償標準，宅基地補償標準是250元/平方米，200平方米的宅基地得到的補償款是5萬元。按照安置房550元/平方米的價格計算，90平方米的安置房接近5萬元。補償款基本上都用來買安置房。“由于安置房沒有發放產權證，無法做抵押貸款。自己和老伴又沒有工作，也沒有醫療、養老保險等保障，現在僅靠老伴每月500元的社保維持生活?！?/p>
曾家鎮白林村一位村干部告訴中國證券報記者，原來白林村村民的住房分散在梯田上，后來通過土地流轉，把分散的宅基地整理出來建成社區，400多戶村民集體住進樓房；而節約出來的土地租給兩家公司發展現代農業，實現花卉和林業種植規?；?。農民除了獲得租金收入外，還可以在這兩家公司打工獲得勞動收入。
“土地財政”模式難持續
隨著曾家鎮城鎮人口的增加和生產方式的轉變，曾家鎮基礎設施建設需求日益旺盛。
根據曾家鎮鎮政府工作要點，2012年曾家鎮要建設三級汽車客運站、綜合性市民休閑廣場、步行街綜合改造項目二期工程等中心鎮項目，還要規劃農村公交線路，完成虎峰山環山公路、蓮花寺路、沿山公路等村暢通工程?！斑@些都需要資金的投入。但最困難的還是資金從哪來的問題?！币晃绘傉ぷ魅藛T坦言。
重慶市政府提出，每年預算內新增財力的30%要用于城鎮建設，市財政每年安排7億元支持小城鎮建設?！暗壳爸貞c城鎮化建設資金缺口較大，依靠政府財政難以持續推進。”重慶社科院區域經濟研究所研究員李勇表示。
重慶匯恒股權投資基金管理有限公司的成立是解決城鎮化建設資金問題的一種探索。作為重慶首家專注于城鄉統籌領域投資的基金管理公司。其主要操作模式是：通過募集城鄉統籌發展基金，將產權明晰的農民財產進行市場化流轉運營，實現土地集約后，打造現代農業，形成農產品深加工、運輸、批發及零售等供應鏈。
“基金將主要向當地企業招募?！敝貞c市永川區金融辦副主任劉剛告訴中國證券報記者，由于基金剛剛成立，具體的操作方式還要在實踐中進一步細化。
資金障礙是各地城鎮化進程中都會遇到的難題。“近些年，城鎮化進程中地方開展大規模城市建設的資金來源主要是依靠土地財政。”全國人大常委、經濟學家辜勝阻表示，過度依賴“土地財政”的城市發展模式給城市可持續發展留下后遺癥。一方面是“土地財政”依賴導致高地價推高房價，加劇了房地產的“泡沫化”，透支了居民消費能力。
根據社科院財經戰略研究院發布的最新研究報告，2000年-2010年，我國70個大中城市房價累計上漲76.8%，其中，商品住宅價格累計上漲86%。同期我國70個大中城市地價累計上漲123%，其中住宅用地價格累計上163.5%，普通住宅用地價格上漲了174%。土地價格的漲幅超過房價漲幅，且累計漲幅成倍于房價的漲幅。
辜勝阻稱，基于“土地財政”的城鎮化形成了粗放式的土地經營模式，盲目追求土地要素的簡單投入造成土地城鎮化和人口城鎮化之間呈現非均衡發展。
中國土地學會副理事長黃小虎認為，城鎮發展依賴于低價征用土地，政府利用土地出讓金收益作為城市基礎設施建設資金，開發商則獲取土地增值收益，實現暴利，而擁有土地所有權的農民卻不能平等分享土地增值收益?，F行征地制度加劇了這種短期行為，導致城市土地外延擴張、利用粗放。
統計資料顯示，我國城市建成區面積從2000年的22439平方公里提高到2010年的40058平方公里，增長了78.5%，而同期城鎮常住人口僅增加了28.7%。土地的城鎮化大大快于人口城鎮化。
清華大學政治與經濟學研究中心主任蔡繼明認為，2020年我國要達到城市化率60%、工業化率70%的目標，需要新增1.5億畝建設用地。而在18億畝耕地“紅線”限制下，未來十幾年可以增加的土地不足3000萬畝，還有1.2億畝的缺口有待解決。未來我國城市化過程中的人地矛盾和資源環境壓力將進一步加劇。
專家認為，“土地財政”是地方推進城市建設資金的主要來源，但這種模式已難以為繼。建設用地面積的減少導致土地價格走高，再加上征地越來越困難，土地出讓金比例將下降，“土地財政”將難以支撐城市建設。城市建設資金壓力難題亟需破解。
中國人民銀行金融市場司司長謝多日前表示，發展市政債將成為化解城鎮化融資難的突破口。中國社科院財經戰略研究院副研究員汪德華表示，市政債是國際通行且公平的籌資手段。它是通過某種制度安排，把城鎮化建設未來收益平移到目前來使用，將來再逐步償還?！斑@將有利于緩解土地財政模式的收入沖動，解決地方融資過程中平臺公司隱性負債問題?！?/p>
制度創新 實現“人口城鎮化”
專家表示，目前的土地城鎮化和人口城鎮化分處兩條不同的軌道。各地通過征地賣地獲得增值收益，用于城市建設，而原住民及農民工自發的城鎮化集中在城鄉結合部，基礎設施建設落后。
重慶沙坪壩區提出，到2015年，全區常住人口城鎮化率達到90%以上，戶籍人口城鎮化率達到85%，基本實現全域城市化。為實現這一目標，沙坪壩區將加強基礎設施建設，完善城鄉綜合配套功能；完善公共服務體系，推進公共服務均衡化；完善城市功能，強化城市輻射帶動作用；強化產業支撐，推進經濟發展與城鎮化的良性互動。
從全國來看，“十二五”規劃目標提出，“十二五”期末城鎮化率達到51.5%。這意味著在“十二五”期間城鎮化率每年要提高0.8%。根據國家統計局的數據，2011年中國城鎮化率首次突破50%，達到51.27%；2000年我國城鎮化率則為36.2%。
專家認為，城鎮化率每年提高0.8%的任務不難實現。但關鍵是如何將農村居民轉為享有公共服務、社會保障的城鎮居民，真正實現“人的城鎮化”。
國務院發展研究中心研究員韓俊認為，解決這一問題，政策上有三個層次。首先要建立以居住地為基本單元的人口管理和服務體制，將流動人口的服務管理納入當地社會經濟發展規劃；其次，免費推進居住證制度，辦理居住證的流動人口在子女就學、各種公共服務上要與當地人口享受同等待遇；第三，要分類調整戶口遷移政策，逐步讓符合條件的農民工在就業居住地有序落戶。
“已經進城的和將要進城的農民迅速轉為市民，不具備這種可能性。”中央農村領導小組辦公室主任陳錫文日前表示，在目前的情況下，一要通過過渡性的政策，讓農民、市民和政府都能夠理性的選擇，能夠有時間去做。二是基本的公共服務要予以提供，至少要讓為這個城市發展作出貢獻的所有居民或者勞動者都能得到平等的待遇。
國家發改委副主任彭森曾公開表示，積極穩妥推進城鎮化，最核心、最緊要的是要著力完善城鄉平等的要素交換關系。通過制度設計，恢復農村生產要素和資源參與市場平等交換的權利。其中，最重要的是推進征地制度的改革。
這一改革目前已向前推進。國務院近日通過了《中華人民共和國土地管理法修正案(草案)》，對農民集體所有土地征收補償制度作了修改。
不少專家認為，目前評判城鎮化率的主要指標是戶籍人口的城鎮化率，但是戶口由農民變為市民，并不能解決農民市民化的問題。解決這一問題，應從更高層面進行制度方面的探索。
中國人民大學教授葉裕民表示，應當消除一切針對進城農民的歧視性政策；完善土地征用制度，讓農民能夠憑借土地權利參與并分享城鎮化的利益；大幅提高進城農民的就業競爭能力；構建完善的社會保障體系，從根本上解決進城農民的后顧之憂。
社科院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛建議，一方面，加快收入分配改革，通過勞動力收入的增長，使人口在城市消費成為可能，進而帶動城市基礎設施等投資的增長，促進經濟增長。另一方面，依靠科技創新、人力資本提升來驅動農村人口向城市人口轉移、非農產業的發展、新型城市的建設，打造富有競爭力的創新型城市。
專家建議因地制宜發展現代制造業
專家認為，未來城鎮化進程仍離不開房地產支撐，但過度依賴房地產推進城鎮化的老路已經走不通，未來新型城鎮化的產業布局，應依地域不同而有所側重。已經在中國各地實施多年的產業園區模式，或許可以成為重要的經驗加以借鑒推廣。
可推廣產業園區模式
“過去10年的城鎮化進程，并非由房地產一個產業支撐。但未來10年，城鎮化的進程，尤其是中小城市的建設仍會對房地產行業有需求?！弊〗ú空哐芯恐行母敝魅瓮醌k林在接受中國證券報記者采訪時表示。
在北大經濟學院院長曹和平看來，“重點不是什么產業支撐新型城鎮化，而是過去五六年間興起的產業園區模式已經發展到一定規模，完全可以吸納大量農村人口，支持城鎮化的進程?！?/p>
他認為，現在各地的經濟開發區、高新技術區，實際都是產業園區的表現形式，兩萬多家產業園區已經在全國實現了行業的全分布，只是依地域發展特色而有所不同。因此，產業園區模式應該成為未來城鎮化發展的支撐方向。
回顧過去城鎮化的軌跡時，他認為，農村人口在城市和農村之間的“候鳥式遷徙”是一種根本上的阻礙，而產業園區的出現，為城鎮化的發展帶來新契機。產業園區因為多在城鄉結合部或要素配置的地理中心，這里的土地容易輸出、整理和優化，有利于按照城市的要素資源進行配置。
“園區征用農民的土地，成為城市的邊際，實際操作過程中出現了回遷房，回遷房的發展恰好成為農民向城鎮轉移的巨大推動力量?！辈芎推筋A計，未來10年，全國270萬個村莊有90萬個要消失，成為新的產業園區用地，其中存在著巨大的產業發展機會。因此，產業園區應成為城鎮化下一步發展的大方向。
現代制造業將成重要推動力
北京科技大學經濟管理學院教授何維達認為，單純依靠房地產支撐城鎮化進行的模式已經不可持續。未來新型城鎮化的產業支撐，應分為縣級和市級兩個層次來區別分析。
在縣級層面，城鎮化應依托農業基礎優勢，推進現代農業的精耕細作，即在有條件的地方實現機械化、規?；彤a業化，同時注重環境改善和資源節約。另外，要想保障農民在城鎮化中獲得利益，還需在農村推動現代商業尤其是現代物流業的發展。
在城市一級層面，何維達認為過去十年制造業和房地產行業是城鎮化進程的重要引擎?！皢渭冋J為房地產業支撐了城鎮化的進程，這個說法本身就值得推敲。從數據上看，制造業對GDP的增長貢獻其實更大。只是房地產行業比較容易受到大家的關注。我認為，未來10-20年，轉型后的現代制造業，將是城鎮化進程中重要的推動力?！?/p>
他特別強調，城市要建立起更高層次的現代工業體系，以此支撐起縣一級城鎮化的規模農業發展?！艾F代農村住宅建設也應成為未來10—20年農村城鎮化的大方向。”
“當然，產業支撐不能跟每個城市具體的情況脫離，具體哪些產業對城鎮化能形成支撐作用，要看不同市縣的具體情況?！焙尉S達表示。
國家發改委副主任徐憲平在《面向未來的中國城鎮化道路》中提出，到2030年中國城鎮化率將達到65%左右，這意味著有3億農村人口進入城鎮工作和生活。
徐憲平說，目前城市居民人均生活消費支出是農村居民的3.6倍，將3億農村居民轉為城市居民，按現在城鄉居民實際消費水平計算，中國居民生活消費支出將新增3.5萬億元，占目前居民消費總量的26.3%。同時，滿足人們進城需要的城市基礎設施、公共服務設施和住宅建設等，更具有廣闊的增長空間，將為擴大內需提供最強大、最持久的內生動力。
對于投資者而言，這可能將是一條持續幾十年的投資主線。華泰證券策略分析師馮偉認為，城鎮化將首先增加對住房、道路、電網建設等基礎設施的需求，直接拉動的行業包括建材、工程機械、鋼鐵、建筑工程等行業。
發展綠色城鎮化
專家表示，借鑒國外城鎮化發展經驗，城鎮化的推進需要走節約集約利用資源、保護自然生態和文化特征、大中小城市和小城鎮并舉的可持續發展之路。此外，在城鎮化發展的過程中，需要避免貧民窟和城市病問題的出現。
發揮“后發優勢” 實現綠色發展
從國際經驗來看，城鎮化一般經歷三個階段。第一階段主要表現為人口向城鎮集中，并因此促進村鎮發展為小城鎮，小城鎮向小城市轉化，大中城市的規模日趨擴大。第二階段主要表現為人口流向城市的速度加快，大中城市迅速發展，小城鎮發展速度相對減慢。第三階段人口繼續向城市集中，但速度變慢，主要以流向中小城鎮為主。同時，大城市人口也向小城鎮遷移，由此推動小城鎮快速發展。
以歐洲為例，歐洲的城市獨具特色，注重空間合理布局，重視公共服務和人居環境，崇尚保護自然和歷史風貌，致力于城市體系協調發展。近些年來，歐洲城市更加注重智能、綠色、低碳，努力探索現代城市發展的新方向。
國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵表示，歐洲城鎮在文化歷史的傳承、規劃體系的完備、管理和經營城市的理念等方面，有很多值得學習的經驗。中國需要告別以短期行為促進城鎮發展的時代，通過改革來促進城鎮治理和規劃的完善，實現城鎮發展方式的轉型。借鑒歐洲城市發展經驗，中國需放棄很多傳統的城市管理理念，從加強公共服務入手，改革城市治理結構，更多引進市場化機制來促進中國城鎮發展。
專家認為，中國是一個資源短缺比較嚴重的國家，城鎮化速度加快必然給耕地合理利用以及資源保障、環境保護等帶來一定挑戰。在城鎮化建設中，必須認真解決資源短缺、環境脆弱與城鎮化發展的矛盾，大力提倡建設低碳都市、綠色城鎮，走資源節約型的城鎮化發展道路。
對如何實現低碳、綠色城鎮化發展之路，李鐵認為，實現低碳發展的主要問題是成本太高不易推廣，并且容易被形式化，單純追求視覺的“綠色”、“低碳”效果卻不能從根本上降低能耗節約資源。要正確借鑒歐洲經驗，實現低碳發展必須把握三個因素：一是政府的引導；二是市場的作用，三是正確的消費觀念。
社科院可持續發展研究所所長潘家華表示，我國城鎮化建設可以汲取發達國家的經驗教訓，發揮“后發優勢”，避免發達國家高排放高污染的發展方式。另外，必須要有一種低碳、可持續的創新意識，并讓國內消費形成低碳、環保理念。
警惕貧民窟城市病兩大問題
專家表示，城鎮化涉及經濟結構調整、社會結構變遷、城鎮合理布局以及區域協調發展等一系列重大問題。從國外城鎮化發展來看，有兩大較為突出的問題值得高度關注和警惕。
“一是貧民窟現象，例如拉美地區，貧民窟現象較為嚴重，國家中等收入陷阱很大。二是城市過分集中帶來的城市病問題。”國家行政學院決策咨詢部主任慕海平表示，城鎮化過程中這兩大問題需要高度關注。
慕海平認為，貧民窟本身是可以避免的，它不是必然的。貧民窟出現的兩個主要條件是：農民失地和社會政策不到位。以巴西為例，巴西的農奴制解除之后，失地的農奴直接進入城市，沒有土地后，城市的社會政策跟不上，就形成了貧民窟。社會政策和土地制度緊密相關。另外，對于城鎮化集中所帶來的交通擁堵、人口過度集中等城市病問題，只能在某些方面能夠較好解決，很多問題難以避免，因此必須高度重視。
社科院城市與競爭力研究院研究員倪鵬飛表示，城市病的出現主要是城鎮化推進過程中，過分重視大城市發展，導致大城市規模膨脹，并產生了資源消耗大、空間過度集中、經濟結構失衡、環境嚴重污染，社會矛盾激化等一系列問題。避免這一問題的出現，需要空間一體，適度聚集，協調發展，以城市群來帶動整體城鎮的發展。
