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2025年03月13日
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【編輯手記】1979年，招商局蛇口工業(yè)區(qū)發(fā)出了“時間就是金錢，效率就是生命”的時代強音，開展了人事制度、工資獎金、住房制度等一系列改革，走出了招商銀行、平安銀行、中集等一批優(yōu)秀企業(yè)，涌現(xiàn)出一群杰出企業(yè)家，拉開了我國改革開放的序幕。
明年我們將迎來改革開放四十周年，正是改革開放為我們掀開了國家發(fā)展的新篇章，也深刻地改變了我們的生活。深圳市南山區(qū)招商街道的基層治理，其創(chuàng)新力度及其效果、改革密集度與可復(fù)制性，在維穩(wěn)的經(jīng)費超過了軍費、中國社會處在矛盾風(fēng)險沖突疊加狀態(tài)下，來自蛇口的“招商樣本”，具有特殊意義。
2016年9月25日，深圳市南山區(qū)招商街道正在舉行一場熱情奔放的“蛇口無車日”，男女老少有的跳起桑巴舞、有的穿著環(huán)保理念的裝扮，大媽們以廣場舞巡游、孩子們列隊騎行，快樂的場面吸引了轄區(qū)居民、中外游人駐足加入，有的孩子平生第一次躺在機動車道上大呼暢快。活動發(fā)起者是全國第一個由居民以眾籌方式成立起來的“蛇口社區(qū)基金會”，擔(dān)任主要組織者的深圳雅克蘭德設(shè)計公司總經(jīng)理吳文媛說，這次活動完全是民間自發(fā)組織的，得到了區(qū)交通、公安、交警、城管、環(huán)保等政府相關(guān)部門的支持。當(dāng)然，支持“蛇口無車日” 最充分的就是招商街道辦事處。
2009年，蛇口工業(yè)區(qū)所在的招商街道黨工委和辦事處主要領(lǐng)導(dǎo)更迭。此時，與經(jīng)濟領(lǐng)域改革30年所取得的長足進展相比，我國社會領(lǐng)域的改革建設(shè)尚處在起步階段。一方面基層社會矛盾頻發(fā)，另一方面社區(qū)體制越發(fā)行政化、社區(qū)黨組織核心作用難以發(fā)揮、居民自治流于形式，社會治理體系不適應(yīng)社會的發(fā)展。
招商街道新一屆班子沒有“頭疼醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，而是進行了一次持續(xù)數(shù)年、穩(wěn)步推進，涉及“基層管理、社區(qū)黨建、居民自治、公共服務(wù)、社會組織”等多領(lǐng)域、全方位、綜合系統(tǒng)的基層治理改革探索。
一、主要做法及成效
1、以“網(wǎng)格化”推動社會管理科學(xué)化
數(shù)年之前在南山區(qū)一個街道，一名打工者在暴雨中觸電身亡，隨即發(fā)生家屬聚眾上訪的群體性事件。釀成這一悲劇的根源是“城中村”路燈桿漏電。隱患不清、矛盾不明，社會如同坐在火山口上。
2010年，招商街道開始探索網(wǎng)格化社會管理。將人口管理、社會事務(wù)、城市公共服務(wù)、民政、衛(wèi)生、文化以及綜治等信息資源和服務(wù)資源分解、細(xì)化，落實到人，關(guān)鍵是建立排查體系和標(biāo)準(zhǔn)、化解流程和標(biāo)準(zhǔn)，以管理的科學(xué)化將矛盾化解在萌芽狀態(tài)。
那一年的夏日里我們訪問黃立新同志，他可以告訴我們當(dāng)下轄區(qū)各個“網(wǎng)格”不和諧因素的排查和處置情況。到2011年底，招商街道各網(wǎng)格共排查矛盾8293宗，化解7764宗，化解率為93.6%，其中社區(qū)自行化解率達到91.6%。
社會管理科學(xué)化表現(xiàn)在“四個轉(zhuǎn)變”：從少數(shù)人做到大家合力做，從事后處理到事前防范，從粗放式管理到精細(xì)化治理，從運動式工作方式到常態(tài)化工作方式的轉(zhuǎn)變
“蛇口無車日”上的桑巴舞巡游
2、以“一核多元”引領(lǐng)社區(qū)治理
如何使“社區(qū)”回歸社會，發(fā)揮社區(qū)自治協(xié)商、互助服務(wù)的功能？招商街道發(fā)現(xiàn)關(guān)鍵在于基層黨建，他們嘗試以“一核多元”的區(qū)域化黨建引領(lǐng)社區(qū)治理。
花果山社區(qū)的招北小區(qū)原來環(huán)境差、業(yè)主委員會換屆選舉艱難，在“一核多元”保障下成功選出新一屆業(yè)主委員會；駐赤灣社區(qū)的遠東石油工具有限公司實現(xiàn)了與社區(qū)的資源共享；四海社區(qū)綜合黨委每年開展的“愛心服務(wù)卡”活動，通過“雙贏”的方式，與轄區(qū)煤氣站、糧油店等單位結(jié)對，免費或優(yōu)惠為轄區(qū)困難黨員和家庭提供愛心服務(wù)，成果惠及大片區(qū)近千人。
“一核多元”，就是以社區(qū)為活動陣地建設(shè)綜合黨委，從整合社區(qū)資源切入，以構(gòu)建和諧、文明、幸福社區(qū)為目標(biāo)，建立“組織、制度、保障、評價和引領(lǐng)”五大體系：
在組織體系上推進黨建工作區(qū)域化，以往設(shè)在街道的民營經(jīng)濟黨組織的黨員、原街道辦事處機關(guān)老同志黨員一律轉(zhuǎn)入所在社區(qū)的綜合黨委。在制度體系上建立與社區(qū)黨組織架構(gòu)相適應(yīng)的黨組織書記、黨務(wù)干部、黨建督導(dǎo)員等工作制度，推進各項工作有效落實。在保障體系上確保有人管事、有錢辦事、有場所議事；街道黨政領(lǐng)導(dǎo)掛點社區(qū)任黨建督導(dǎo)員，社區(qū)綜合黨委設(shè)專職黨務(wù)干部；給足社區(qū)黨建工作的財力、物力，重點黨建項目重點扶持；把社區(qū)黨建納入“工作網(wǎng)”和“民心網(wǎng)”，促進黨群互動，整體提升社區(qū)黨建水平。“評價體系”主要采取組織考核、日常督查、群眾滿意度測評等綜合評價。“引領(lǐng)體系”就是由社區(qū)綜合黨委牽頭成立社區(qū)“共建共享理事會”，推進社區(qū)居委會、轄區(qū)企事業(yè)單位、社會組織等“多元”力量整合資源，推進和諧社區(qū)共駐共建、共治共享。
3、通過“去行政化”，實現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的居民自治
2006年以來，深圳全市在基層普遍設(shè)立了“社區(qū)工作站”（現(xiàn)正在推動轉(zhuǎn)型為“黨群服務(wù)中心”），以應(yīng)對迅速增長的城市人口和管理需求。“社區(qū)工作站”實施中由于科層體制的固有慣性逐漸行政化。管理層級多、效率遞減、機構(gòu)臃腫、人浮于事、居民主治主體的居委會邊緣化漸漸浮現(xiàn)。對此，招商街道選擇了社區(qū)“去行政化”的探索路徑。
第一步是通過社工機構(gòu)運營“社區(qū)服務(wù)中心”，逐步承接行政主導(dǎo)的“社區(qū)工作站”的相關(guān)職能。變“街道辦事處—社區(qū)工作站”之間上下級隸屬關(guān)系為“街道辦事處—社區(qū)服務(wù)中心”之間平等的契約關(guān)系。適時撤銷“社區(qū)工作站”，將工作站原有159項事務(wù)整合優(yōu)化為15個項目，由進駐運營中心的專業(yè)社工服務(wù)機構(gòu)承接。 “社區(qū)服務(wù)中心”成為全覆蓋、多層次、可持續(xù)的社區(qū)綜合服務(wù)體系。
第二步是恢復(fù)居委會的自治功能，強化居委會的四大職能：服務(wù)職能，變居委會直接服務(wù)為向社會組織運營的“社區(qū)服務(wù)中心”借力服務(wù)；議事職能，居委會下設(shè)社區(qū)社會管理委員會、社區(qū)公共服務(wù)委員會、社區(qū)環(huán)境建設(shè)委員會三個專門議事機構(gòu)，凡涉及民生的公共事務(wù)均通過居民議事討論決定；樞紐職能，依據(jù)街道制定的《培育和扶持社區(qū)社會組織暫行辦法》，培育發(fā)展業(yè)委會、文體類和綜合服務(wù)類社區(qū)社會組織，協(xié)調(diào)健全社區(qū)社會組織備案登記和自主管理制度；監(jiān)督職能，居委會全程參與政府購買社區(qū)服務(wù)，強化對“社區(qū)服務(wù)中心”日常運營的監(jiān)督和評價。4、公共服務(wù)提質(zhì)的同時實現(xiàn)“零臨聘”
2009年街道新班子第一天開大會，黨工委書記黃立新就說，希望大家理解，從今以后從我做起一律不進編外人員、臨聘人員。事后證明，這個廉政的自律是公共服務(wù)改革的前提。
招商街道花果山社區(qū)分會成立代表大會
城市街道辦機構(gòu)膨脹之病司空見慣，大量臨聘和協(xié)管人員專業(yè)能力不足，依賴著體制但有沒有體制內(nèi)晉升空間，因而服務(wù)不到位、群眾不滿意在所難免。如今在招商街道，沒有臨聘人員、協(xié)管人員。從前的臨聘人員隨著公共服務(wù)專業(yè)化的推進，有社區(qū)工作能力突出的轉(zhuǎn)型為社區(qū)服務(wù)中心主任、副主任；部分協(xié)管員考取社工證，成為專業(yè)社會工作者；當(dāng)然也有的選擇了其他的就業(yè)方向。
以街道“行政服務(wù)中心”為例，招商街道要將“行政服務(wù)中心”變得像銀行那樣的“一窗式”，每個服務(wù)窗口“一窗多能”，可以辦理計生、勞保、民政等所有為居民服務(wù)事項，并將窗口業(yè)務(wù)項目化，交給有資質(zhì)的社工組織運營。服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)提升了，崗位要求嚴(yán)格了。如今招商街道的公共服務(wù)均通過項目外包方式，養(yǎng)事不養(yǎng)人，實現(xiàn)了從社區(qū)行政組織到綜合服務(wù)平臺的轉(zhuǎn)型；從財政供養(yǎng)人員到專業(yè)社工人員的轉(zhuǎn)型。招商街道在推進基層公共服務(wù)供給側(cè)改革方面探索經(jīng)驗也被南山區(qū)委、區(qū)政府所肯定并嘗試在全區(qū)推廣。
5、以社會組織為“伙伴”，多元參與、和諧善治
我們曾旁聽過黃立新與社會組織負(fù)責(zé)人的座談會，印象最深的就是黃立新強調(diào)“我們之間是伙伴關(guān)系”。招商街道黨工委謀劃基層治理之初，就反復(fù)討論黨的十七大報告提出的“三個最大限度”： “最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素，最大限度激發(fā)社會活力”，他們把培育社會組織作為激發(fā)社會活力的抓手。
引言提到的那場創(chuàng)意無限、精心組織的“蛇口無車日”活動，就是一次完全由社會組織發(fā)起、轄區(qū)居民積極參與、政府相關(guān)部門配合支持的歡樂嘉年華，其主辦方正是全國首個由居民自發(fā)成立的社區(qū)公益基金會——“蛇口社區(qū)基金會”。
在基金會理事選舉會議上，我們看到黃立新與花果山社區(qū)綜合黨委書記吳紅霞坐在前排一側(cè)，桌簽上注明是“觀察員”。2015年12月27日，在基金會的揭牌儀式上，黃立新又代表街道前來簽署合作協(xié)議。他們知道“社會組織”的成長最需要的是呵護、陪伴和培育。
招商街道培育社會組織主要做法包括：
政策、資金扶持方面，2009年招商街道就出臺《培育扶持社區(qū)社會組織暫行辦法》，為社會組織投入專項扶持經(jīng)費。街道辦財政支出用于購買和支持社會組織服務(wù)的資金約占20%；孵化培育方面，“招商街道社會組織服務(wù)中心”是社區(qū)社會組織孵化基地，由中心有針對性培育社會組織，完成孵化后承接街道相應(yīng)的社會公共服務(wù)，逐步實現(xiàn)自我服務(wù)、自我發(fā)展、自我管理。街道先后在區(qū)民政部門備案登記了100多個社團組織；提升環(huán)境方面，崗位社工集約辦公，共享基層政府資源；強化政社互動方面，讓社工機構(gòu)分別掛口街道機關(guān)不同的科室，以便鏈接各級政府的資源。
蛇口社區(qū)基金會與招商街道辦簽署合作協(xié)議
經(jīng)過多年的“培育”和“陪伴”，社會組織正成為基層治理和社區(qū)建設(shè)的參與主體。除了前述社工機構(gòu)承接了“社區(qū)服務(wù)中心”管理服務(wù)工作外，“四海情”老年大學(xué)等文體社團在活動中增加了社區(qū)成員的溝通，增強了社區(qū)凝聚力；“樓棟長聯(lián)合會”承接了年度入戶調(diào)查工作；策劃實施“蛇口無車日”的 “蛇口社區(qū)基金會”還承接了“幸福招商大講堂”系列活動。
二、招商街道基層治理創(chuàng)新的啟示
1、基層治理需要立意高遠主動探索
招商街道7年多的基層治理改革探索，其出發(fā)點不僅僅是基層角度完成任務(wù)，貫徹落實，而是從黨和國家社會建設(shè)的大局著眼立意，自加壓力，主動探索。
在沒有特殊政策、沒有專項經(jīng)費的條件下，招商街道黨工委辦事處一班人一干就是7年，開展了從區(qū)域黨建、公共服務(wù)到居民自治和社會組織培育等一系列改革探索，取得了公共服務(wù)社會化、政府機構(gòu)“零臨聘”等具有說服力的成果，這與黨工委書記黃立新同志帶領(lǐng)的一班人聚精匯神、一心一意探索社會治理分不開。黃立新同志個人的管理學(xué)專業(yè)背景、長期基層工作經(jīng)歷使他善于運用科學(xué)管理的方法整體謀劃社會治理，但更重要的是他和他的同志們對于社會建設(shè)的使命感，全身心投入社會治理的實踐，以廉政為善政開路的意志。正如南山區(qū)一位區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)所說：“他是一個改革的人，好象一股清流”。由于城市基層治理的創(chuàng)新剛剛起步，評價標(biāo)準(zhǔn)并不完善，招商街道的實踐表明基層治理是一項典型的“一把手工程”，需要在干部配備、任期上格外重視作出安排。
2、以“橫切面”統(tǒng)籌條塊聯(lián)動
城市街道辦是政府與社區(qū)間的紐帶，街道黨工委與農(nóng)村區(qū)域的縣委一樣，也是“治國理政的一線指揮部”。基層治理是系統(tǒng)工程，需要街道與政府各部門統(tǒng)籌聯(lián)動。在現(xiàn)有行政管理體制下，“塊塊”是“基層”，“條條”是“上級部門”，難免在協(xié)調(diào)中出現(xiàn)矛盾。因此，作為“塊塊”的負(fù)責(zé)人必須有所擔(dān)當(dāng)、消化改革中的短期陣痛和種種不理解不支持。招商街道在設(shè)立“審批中心”整合相關(guān)業(yè)務(wù)科室審批職能過程中，一個科室的上級主管部門不夠理解，在當(dāng)年業(yè)務(wù)考核中將招商街道排在了全市倒數(shù)。這提醒我們基層治理創(chuàng)新需要寬松的制度環(huán)境，為先行先試者創(chuàng)造有利于改革的外部條件。
3、 把握節(jié)奏，重點突破，循序展開
制定“三年行動計劃”是招商街道的重要工作方法，針對街道社會治理的輕重緩急，結(jié)合黨和國家的大政方針，鎖定一個改革領(lǐng)域，整合各種優(yōu)勢資源逐年突破。
黃立新為“招商街道社會組織服務(wù)中心”揭牌
第一個“三年計劃”中，2010年為“基層基礎(chǔ)年”，開展了“一核多元”區(qū)域化黨建和“一格三員”網(wǎng)格化管理；2011年為“社區(qū)服務(wù)年”，在花果山社區(qū)以“社區(qū)服務(wù)中心”率先探索跨部門綜合性非行政化的社區(qū)服務(wù)模式，街道行政服務(wù)中心實行“一窗式”、“一體化”服務(wù)模式和“全景式、菜單式”公共文化服務(wù)模式，以貼近居民、提升服務(wù)；2012年為“社區(qū)治理年”，以花果山社區(qū)為切入點，全面提升社區(qū)治理水平。
第二個“三年計劃”中，2013年是“制度建設(shè)年”，為使創(chuàng)新落實為制度，為街道和社區(qū)制定了200多項制度和規(guī)范；2014年開展“多元互動年”，擴大社會參與，提升政企、政社、政民互動水平。這一年全黨開展群眾路線教育實踐，兩者恰好有機結(jié)合；2015年是“質(zhì)量提升年”，旨在精耕細(xì)作、打磨細(xì)節(jié)、體現(xiàn)效果、形成標(biāo)準(zhǔn)；
2016年，招商街道黨工委謀劃未來三年的工作，希望在創(chuàng)新的基礎(chǔ)上構(gòu)建基層治理中政府和社區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，以引領(lǐng)未來的社會建設(shè)。這一年招商街道獲得中國社會工作聯(lián)合會社區(qū)工作委員會頒發(fā)的“全國創(chuàng)新型社區(qū)建設(shè)示范街道”獎。
4、社會治理任重道遠，需頂層設(shè)計、戰(zhàn)略推進
30多年前，中國既沒有獨立于政府的市場，也沒有獨立于政府的社會。經(jīng)過30多年經(jīng)濟體制改革，市場經(jīng)濟的觀念、制度深入人心，而社會的建設(shè)才剛剛開始。例如“蛇口社區(qū)基金會”的發(fā)起者中很多都是當(dāng)年跟隨袁庚創(chuàng)建工業(yè)區(qū)的“老蛇口”，他們在基金會的運作中發(fā)現(xiàn)，社會組織的使命和規(guī)則不同于企業(yè)，為了有效地決策，理事會成員坐下來一起學(xué)習(xí)“羅伯特議事規(guī)則”。可見，即使是對市場經(jīng)濟邏輯非常熟悉的蛇口人，對社會組織的運行邏輯還是相當(dāng)陌生的。整體來說，社會治理的規(guī)律還是有待在實踐中認(rèn)識的領(lǐng)域。
例如，政府公共服務(wù)的責(zé)任邊界在哪里？社區(qū)內(nèi)部的公共需求是否應(yīng)由財政支出來滿足？政府是否應(yīng)建立公共服務(wù)的清單？“民生微實事”一類的公共投入如何形成常效機制？業(yè)主委員會與居民委員會應(yīng)當(dāng)是什么關(guān)系？業(yè)委會的法定性如何確定、其成員的權(quán)利義務(wù)如何匹配？
當(dāng)中國經(jīng)濟處在崩潰邊緣，經(jīng)濟體制改革需要“殺出一條血路”的時候，中央是通過建立蛇口工業(yè)區(qū)、深圳特區(qū)等一批“試驗田”，闖出了一個中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下由政府調(diào)節(jié)與規(guī)制的“市場”。今天，當(dāng)維穩(wěn)的經(jīng)費超過了軍費，中國社會處在矛盾風(fēng)險沖突疊加狀態(tài)下，能否用未來30年闖出一個“黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國、人民群眾當(dāng)家作主”三位一體的“社會”？來自蛇口的“招商樣本”正在引發(fā)我們深入的思考。
（作者單位：明亮，中國（深圳）綜合開發(fā)研究院城市化研究所副主任研究員；莫筱筱，北京大學(xué)深圳研究生院人文社科學(xué)院研究助理、博士；宋華，中國（深圳）綜合開發(fā)研究院城市化研究所項目研究員）
