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2025年03月13日
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張英洪：北京市農(nóng)村經(jīng)濟研究中心研究員、法學(xué)博士、中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會鄉(xiāng)村建設(shè)專委會副主任
秘魯經(jīng)濟學(xué)家德·索托在《資本的秘密》一書中揭示，發(fā)展中國家貧窮的重要原因是沒能把資產(chǎn)轉(zhuǎn)化成為資本，缺乏財產(chǎn)權(quán)的表達機制。同樣道理，我國“三農(nóng)”問題的一個重要根源也是廣大農(nóng)民缺乏財產(chǎn)權(quán)的充分界定及其有效保護。
近年來，隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，財產(chǎn)權(quán)利的重要作用日益凸顯。黨和國家不斷加強財產(chǎn)權(quán)的保護。2004年，我國憲法首次規(guī)定“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護公民私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。”2013年，黨的十八屆三中全會首次提出賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。最近，中央經(jīng)濟工作會議明確提出，深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，明確農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)利。2016年11月27日，中共中央、國務(wù)院對外發(fā)布《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》。這是我國首次以中央名義出臺產(chǎn)權(quán)保護的頂層設(shè)計政策，文件從11個方面對完善產(chǎn)權(quán)保護制度、推進產(chǎn)權(quán)保護法治化進行了全面部署，這是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。
在這里，筆者強調(diào)賦予和保護農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，有兩個方面的含義，一是要賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)利，二是要保護農(nóng)民正當(dāng)合法的財產(chǎn)權(quán)利，賦權(quán)與護權(quán)同樣重要。
為什么要賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)利？上個世紀50年代，我們照搬蘇聯(lián)模式建設(shè)社會主義，在推行合作化和人民公社化運動中建立了集體所有制，具有明顯的強制性制度變遷和政治運動色彩。有學(xué)者對集體所有制給出了學(xué)理上的解釋，認為集體所有制既不是一種共有的、合作的私人產(chǎn)權(quán)，也不是一種純粹的國家所有權(quán)，它是由國家控制但由集體來承擔(dān)受其控制結(jié)果的一種中國特有的制度安排，其要害是國家行為造成嚴重的產(chǎn)權(quán)殘缺。在計劃經(jīng)濟時期，產(chǎn)權(quán)殘缺似乎無關(guān)宏旨，但在社會主義市場經(jīng)濟條件下，產(chǎn)權(quán)殘缺的問題就非常尖銳地顯現(xiàn)出來了，它嚴重限制了農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，制約了市場經(jīng)濟的健康發(fā)展和社會的文明進步。
改革以來，為適應(yīng)市場化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，珠三角、長三角、京津冀等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和城市化發(fā)展先行地區(qū)，較早探索和實行了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，其基本路徑就是以股份合作制方式，將傳統(tǒng)的所謂“共同共有”的集體產(chǎn)權(quán)，改革為“按份共有”的新型集體產(chǎn)權(quán)，實現(xiàn)“資產(chǎn)變股權(quán)、農(nóng)民當(dāng)股東”。實踐證明，按照股份合作制的方式推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，是賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)擁有財產(chǎn)權(quán)利最現(xiàn)實、最有效的方式。
賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)利重在全面深化農(nóng)村改革，切實加強制度建設(shè)。限于篇幅，我重點以承包地為例分析探討如何進一步賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)利。
完整的財產(chǎn)權(quán)具有占有、使用、收益和處分四大權(quán)能。土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)民的一項基本財產(chǎn)權(quán)利，目前法律上的賦權(quán)還很不充分。《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)界定為用益物權(quán)，規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)人享有占有、使用、收益的權(quán)利，但沒有賦予處分權(quán)。《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定承包方享有下列權(quán)利：依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品；承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補償；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。《土地承包法》沒有規(guī)定農(nóng)民對承包地的有償退出權(quán)和繼承權(quán)。《土地承包法》第26條規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。”這條規(guī)定與當(dāng)前國家推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化要保留進城農(nóng)民在農(nóng)村的土地承包權(quán)等政策不相符合，需要修改 。
在賦予農(nóng)民對承包地享有更加充分的財產(chǎn)權(quán)利上，有三個方面的政策和制度建設(shè)重點：
一是法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)享有占有、使用、收益和處分的完整權(quán)能。黨的十八屆三中全會《決定》提出，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。這就明確擴充了農(nóng)民對承包地處分權(quán)能的具體內(nèi)容。正在編纂的民法典要突出加強對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的賦予與保護，相應(yīng)修改《物權(quán)法》和《土地承包法》，使農(nóng)民對承包地的財產(chǎn)權(quán)利更加充分，特別是要不斷擴大處分權(quán)的實際內(nèi)容。
二是處理好第二輪承包期與長久不變的銜接關(guān)系。我國農(nóng)村耕地第一輪承包期15年，從1983年前后開始到1997年止；第二輪承包一般從1998年開始，承包期30年。2007年黨的十七屆三中全會《決定》提出：“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán),現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。”在如何理解“長久不變”上有不同的理解。為穩(wěn)定土地承包關(guān)系，中央一直強調(diào)延長土地承包期限。《中共中央國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》（中發(fā)〔1993〕11號）提出：“在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變。”《中共中央、國務(wù)院關(guān)于1998年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》（中發(fā)〔1998〕2號）進一步強調(diào)：“第一輪承包到期的地方，都要無條件地延長30年不變。”1998年夏，中央領(lǐng)導(dǎo)就明確說：“中央關(guān)于土地承包的政策是非常明確的，就是承包期再延長30年不變。而且30年以后也沒有必要再變。”長久不變應(yīng)當(dāng)是農(nóng)戶在第二輪承包期到期后，其承包的耕地自動延期為長久，或者明確為70年、99年等更長、更具體的期限。如果第二輪承包期到期后，再重新調(diào)整承包土地，以此為基點進行長久不變式的承包，這是對穩(wěn)定土地承包關(guān)系的誤解與扭曲。
三是在“三權(quán)分置”中要進一步界定“三權(quán)”的內(nèi)涵和“三權(quán)”之間的關(guān)系。2016年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，明確指出“三權(quán)分置”是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新，并對推動“三權(quán)分置”改革提出了具體要求。雖然《意見》說的是農(nóng)村土地的“三權(quán)分置”，但實際上“三權(quán)分置”只針對農(nóng)村的承包地，并不涉及宅基地、農(nóng)村集體建設(shè)用地等農(nóng)村其他土地。在“三權(quán)分置”中，集體所有權(quán)是根本，農(nóng)戶承包權(quán)是核心，土地經(jīng)營權(quán)是關(guān)鍵。《意見》規(guī)定土地集體所有權(quán)人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。在集體所有權(quán)問題上，最大的難題是，農(nóng)民集體如何有效行使集體土地所有權(quán)，而不是少數(shù)村干部控制和行使集體所有權(quán)。回答這個問題，需要解決幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)：第一，行使集體土地所有權(quán)的集體經(jīng)濟組織如何依法注冊登記為代表農(nóng)民集體利益的法人組織；第二，集體經(jīng)濟組織如何建立健全民主議事機制以確保農(nóng)民個人或農(nóng)戶代表充分參與民主管理；第三，一旦村干部損害農(nóng)民集體利益時如何制度化地糾正與處置等。在農(nóng)戶承包權(quán)上，應(yīng)當(dāng)明確，承包權(quán)既是集體經(jīng)濟組織成員才能享有土地承包資格的成員權(quán)，又是法律賦予農(nóng)戶的財產(chǎn)權(quán)利。在承包權(quán)與所有權(quán)關(guān)系上，承包權(quán)是從集體所有權(quán)中獨立出來的相對比較完整的財產(chǎn)權(quán)利，每個農(nóng)戶既是集體土地所有權(quán)的權(quán)利主體之一，又是承包權(quán)人。在承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)關(guān)系上，土地經(jīng)營權(quán)則是從承包權(quán)派生出來的權(quán)利，農(nóng)戶既可以行使承包權(quán)，又可以行使經(jīng)營權(quán)，也可以流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)。在集體所有權(quán)問題上，重在民主管理；在承包權(quán)問題上，重在充分賦權(quán)；在經(jīng)營權(quán)問題上，重上契約自主。
在賦予農(nóng)民對宅基地享有更加充分的財產(chǎn)權(quán)利上，《物權(quán)法》在現(xiàn)有賦予農(nóng)戶享有宅基地占有和使用兩項權(quán)利上，應(yīng)當(dāng)進行修改，明確賦予農(nóng)戶對宅基地的收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，允許宅基地進入市場自由流轉(zhuǎn)。農(nóng)村宅基地并不是單一的建設(shè)用地，它兼具農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、居住生活、生態(tài)休閑、文化傳承等多種功能，我們需要重新認識農(nóng)村宅基地的功能與價值，加快宅基地的專門立法，以保障農(nóng)戶對宅基地的完整物權(quán)。應(yīng)當(dāng)允許宅基地進入市場流轉(zhuǎn)，使宅基地與宅基地上的住房名正言順地成為農(nóng)民的合法財產(chǎn)。農(nóng)民在依法獲得宅基地及其住宅收益權(quán)后，可以開征宅基地及其住房收益相關(guān)稅收。
在賦予農(nóng)民對集體經(jīng)營性建設(shè)用地更加充分的財產(chǎn)權(quán)利上，必須加快修改《土地管理法》和《物權(quán)法》，加快對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)人依法賦權(quán)。現(xiàn)行法律只對國有建設(shè)用地使用權(quán)人賦予占有、使用和收益的權(quán)利，沒有對農(nóng)村集體建設(shè)用地進行相應(yīng)賦權(quán)。十八屆三中全會明確提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。現(xiàn)在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點改革正在進行之中。與每家每戶可以獨自占有宅基地不一樣，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地不適應(yīng)農(nóng)戶分散占有，但應(yīng)當(dāng)通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，明確農(nóng)戶的股份份額，健全集體收益分配機制，保障農(nóng)民的股權(quán)和收益權(quán)。
在賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)更加充分的財產(chǎn)權(quán)利上，要進一步落實十八屆三中全會《決定》中明確提出的賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出和抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。在沒有開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的中西部地區(qū)，應(yīng)當(dāng)借鑒東部沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的經(jīng)驗和農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革試點的意見，統(tǒng)籌推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。在已經(jīng)推進或基本完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，確保農(nóng)民充分享有集體資產(chǎn)權(quán)益。
在充分賦予農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，必須按照全面依法治國的要求，加強對農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的保護。對農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的最大侵害，來自一些地方政府非法強征農(nóng)民土地、強拆農(nóng)民住宅等暴力活動。《中共中央國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》提出，加強產(chǎn)權(quán)保護，根本之策是全面推進依法治國。治國的根本在于治吏，在于把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，將資本納入法治的框架制約之中。老子說:“我無為而民自化,我好靜而民自正,我無事而民自富,我無欲而民自樸。”強征強拆是地方公權(quán)力與資本合謀的侵害農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的行為，必須堅決制止。提供完備的產(chǎn)權(quán)保護，是國家應(yīng)當(dāng)提供的最重要的社會公共產(chǎn)品。保護產(chǎn)權(quán)是各級政府的重大職責(zé)。
