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2025年03月13日
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黃小虎：中國土地學會副理事長、土地評估中心原主任、中國土地勘測規劃院原院長、中國國際城市化發展戰略研究委員會委員
土地改革是一項綜合性改革，待到財稅制度、戶籍制度、投融資制度、金融體制以及干部考核制度各項改革取得成效，土地制度改革的最重要的一步就有條件推出，那時征地制度改革和城鄉統一土地市場改革等，也就順理成章。當前，我國在快速城市化的大背景下，城市更新方興未艾，本文試圖就城市更新與土地制度改革談談粗淺看法。
一、關鍵是如何對待農村、農民的土地
城市更新的提法，源自中國臺灣的都市更新，臺灣又是源自德國、日本。臺灣都市更新的主要措施，是市地重劃。其要點：
1、可以公辦，即由政府發起，改造范圍內的土地所有者參與；也可以自辦，即土地所有者發起，政府支持、協助。
2、政府和社會共同制定舊城改造（有時也會包括一些新擴展面積）規劃，規劃的主要內容是土地利用。
3、規劃為道路、廣場、學校、醫院等的公益用地面積，由原地主們分攤。
4、基礎、公益設施由政府或社會組織籌資先期建設。所投的資金，由地主們按改造前各自地價所占的比例分攤，以相應面積的土地折抵，是謂“抵價地”。可見，公益建設最終還是由地主們出資。如果是政府先期投入，則政府獲得的“抵價地”必須以公開拍賣方式出售給個人，并不得從中盈利。
5、原地主們獲得的改造后的建設用地面積，相當于原土地面積減公益用地分攤面積和“抵價地”面積，大體上為原土地面積的55%—70%。盡管面積縮小了，但改造后的土地增值，使原地主的經濟利益有不同程度的增加。
6、原地主、抵價地（包括從政府手中買得）的新地主，在所獲建設用地上，按規劃要求進行建設。
臺灣實行土地私有制，市地重劃是在土地私有的框架下，既保護了原土地權利人的權益，又兼顧社會各方的訴求，重新分配了土地和土地增值收益。多年來，臺灣的市地重劃也存在一些問題，社會上時有反思和改革的呼吁。但總的看，市地重劃促進了都市更新，其經驗還是值得重視。
我國大陸地區改革開放以后，城市快速發展，特別是近一、二十年，普遍走的是外延擴張的路子。現在，已經沒有多少再向外擴的余地了。例如深圳，土地開發強度已近50%，超過香港一倍。再如上海，土地開發強度也已超過40%。與這種情況相對應，城市的建成區里面，粗放低效利用甚至根本就是無效利用的土地，比比皆是，再利用再開發的潛力很大。于是，舊城改造即城市更新，成了今后城市發展的主要方向。
與臺灣不同，我國大陸實行國有和集體所有兩種土地公有制。按照1982年憲法的規定，城市土地屬于國家所有，農村土地屬于集體所有。但改革開放的實踐，大大突破了法律規定。例如，東莞的建成區1978年只有5平方公里，現在已達600平方公里，其中70%以上仍然屬于集體所有。可以說，東莞是一個在集體土地上成長起來的特大城市。珠三角、長三角的不少城市，也都大體如此或存在類似情況。這些城市的形成和發展，有一個大的歷史背景，即鄉鎮企業的異軍突起。農業家庭聯產承包責任制改革，解放了農村剩余勞動力并積累了一定的資金，于是農村、農民在自己的土地上發展非農產業，就成了不可阻擋的趨勢，也得到黨和政府的高度重視和大力支持。而非農產業的集聚，又導致城市的形成和發展。對這樣的自然歷史過程，當初制定有關法律時是始料未及的。現在如果嚴格執行法律，應當把這些土地都征為國有，但實在難以想象該如何操作及其可能產生什么樣的社會后果。必須承認，我們在計劃經濟時期制定的相關法律，已經不能適應社會主義市場經濟的發展了。問題是，我們后來還沿著舊邏輯，陸續出臺了諸如不允許集體建設用地進入市場等法律規定，這比當初在計劃經濟體制下還鼓勵發展社隊企業、鄉鎮企業，反而是后退了一大步，結果必然激化與老百姓的矛盾。
城市更新能否順利推進，一個關鍵問題是如何對待城市里大量存在的集體所有的土地。例如，北京市“攤大餅”，六環、七環已經攤到河北，再也攤不下去了。回過頭來看，城市范圍里還有約700平方公里集體建設用地（不含宅基地），或者閑置或者低效利用。再如，深圳雖然宣布土地國有了，但全市900平方公里仍有約400平方公里還在原集體經濟組織即農民手中。國家沒辦征用手續，那就還是人家的財產。在經濟利益和各種商機驅動下，原集體組織和農民搞了五花八門的建設，普遍是低水平、臟亂差。顯然，城市更新，必須對這些大量存在的集體土地再規劃、再利用，因此如何對待農民的土地財產，就成為回避不了的問題。
二、解決農村、農民土地問題的兩條思路
第一條思路，是遵循計劃經濟時期形成，后來一路沿革下來的制度和法律規定，把農民集體所有的土地征為國有，政府負責基礎性開發，然后把土地出讓或劃撥出去。農民則從生產資料與勞動力直接結合的小有產者變為無產者了，只能主要靠出賣勞動力謀生。第二條思路，是承認、保護農村集體和農民的土地財產權利，允許他們在自己的土地上發展非農產業，在政府和社會引導、監管下，自主地參與工業化、城市化進程。在此進程中，原來的農民依然既是勞動者又是小有產者，不僅可以獲得勞動報酬，還可以有一定的財產性收入。
第一條思路最大的問題，是政府的行政管理部門負責經營土地，意味著政府成了市場主體，即所謂“運動員”。運動場上的規律是要爭、要搶、要拼，政府在爭的同時又是“裁判員”，負責吹哨，裁定其他運動員們違規還是不違規。盡管中央三令五申要保護人民群眾的合法利益，但合法不合法很難有統一的量化規定，最終還是由各級政府說了算。在這種情況下，有誰能爭得過政府？另外，政府搞建設實行項目制，項目有期限，過期就可能被叫停，經費就可能被上級財政凍結或收走，影響出政績，這也必然導致決策的盲目性和任務執行過程中的強迫命令、大拆大建、鋪張浪費。政府角色如何定位，本質上是發展方式問題。計劃經濟時期，各項建設主要靠政府，是在當時歷史條件下形成的，有其必然性、合理性。改革開放以后，政府逐步退出。目前在一般生產領域、流通和服務領域等，政府的直接參與已大為減少，甚至完全退出，但在城市建設領域還是政府投資為主。最近20年間，我們以這樣的方式發展，雖然取得了不少成績，但由于越來越不能適應市場經濟的要求，也積累了許多矛盾。在各種矛盾中，政府都成了重要的當事方，市場經濟秩序因而難以規范，也妨礙政府更好地發揮管理監督作用。
其次的問題是損害人民群眾的利益。站在農民和農村的角度，通往工業化、城市化的道路有三條：1、在自己的土地上發展轉型；2、進城打工；3、國家建設征用土地。前2條路是主動參與城市化進程之路，第3條則是“被城市化”之路。過去，這3條路都可以通行。東莞等地的經驗表明，在經濟區位比較好的地方特別是城郊結合部，第1條路可以依托既有的經濟基礎，充分發揮農村土地和勞動力資源的優勢，是一條比較順暢的道路。但是1998年修訂的土地管理法卻把這條路堵死了，三“車道”變為二“車道”，“交通”自然擁堵。剩下的2個“車道”又都不太順暢：農民進城打工，住房、社會保障、子女教育等問題不解決，就不能成為真正的市民，真實的身份還是農民，城市里的社會矛盾因而日益凸顯；國家征地，有關法規仍然沿用計劃經濟時期的補償辦法，不能妥善安置被征地農民的生產、生活，農村地區的社會矛盾更是越來越激化。
城市里普通市民的利益也受到損害。即使符合規劃，也不允許集體建設用開發房地產，使開發商處于自然壟斷地位。在投機、投資需求拉動和政府拍賣土地的推動下，房價虛高，大大超出了中、低收入人群的支付能力，自住性需求根本無法滿足。老百姓為了買房而節衣縮食，是普遍的現象，由此產生嚴重的民生和社會問題。盡管近年來政府加大了保障性住房的建設力度，但恐怕也難以扭轉局面。因為保障性住房使用的土地，依然要依靠征地；建設所需的資金，相當部分還是政府賣地的收入。其結果，反而會加劇原本已經存在的矛盾。
再次的問題，孕育政府信用危機和財政、金融風險。政府出讓土地，用地者（企業或個人）要透支未來收益，才能購買幾十年的土地使用權。就是說，政府出讓土地所獲得的每一筆收入，都有若干企業或個人的負債與之相對應。因此，政府用土地財政收入搞建設，本質上是“寅吃卯糧”，加大了用地企業的市場風險，降低了用地個人的生活水平。同時，也隱含了相當的金融風險。
政府用土地向金融機構抵押或質押融資，近年來越來越流行。這種所謂土地金融，則是政府直接負債經營，用未來收益逐步償還，本質上也是“寅吃卯糧”。目前土地金融的規模已經遠遠超過了土地財政，所謂“地方債”，絕大多數屬于土地金融。其規模2009年已達11萬億元，為當年地方本級財政收入的3倍。2013年又升至近20萬億元。有的一屆政府的負債，下屆甚至下幾屆政府都不一定能夠償還，于是靠借新債償舊債來拖延。這種局面孕育著相當大的債務、金融風險。有人說土地問題的本質是金融問題，此之謂也。
第四個問題，是保護耕地的國策和集約利用存量土地的方針不可能得到落實。這個問題前文已述及，后文也將有闡述，這里就不展開了。
總之，沿著第一條思路繼續走下去，最終會搞得天怒人怨，現在業已是難以為繼了。
顯然，第二條思路才是未來我們工業化、城市化的發展方向。說到底，這條思路并不是什么人坐在房子里憑空想出來的，而是從基層廣大干部和人民群眾的實踐中總結提煉出來的。
三、億萬中國農民的偉大創造和廣大干部群眾的改革探索
首先，如前所述，改革開放以后，東莞和“珠三角”、“長三角”許多城市的發展，在很大程度上是農村集體和農民自主參與工業化、城市化進程的結果，也是集體建設用地進入市場的結果。即使在改革開放以前，陳云同志曾經概括我國計劃經濟的特點，是計劃調節為主，市場調節為輔。當時，國家大力支持農村開辦社隊企業。而社隊企業在國家計劃里沒有戶頭，包括土地在內的資源配置，完全靠市場調節。盡管當時并沒有土地市場的概念，但實質上農村集體土地已經進入市場了。毛澤東曾經認為社隊企業是我們偉大、光明、燦爛的希望，鄧小平也高度評價鄉鎮企業的異軍突起，因此我們完全有理由認為，集體建設用地進入市場，是億萬中國農民的偉大創造。
其次，盡管1998年修訂、1999年實施的土地管理法，作出了不允許集體建設用地進入市場的規定，但從進入21世紀以后，幾乎每一年都有中央文件或國務院文件提出，要對征地制度進行改革，要探索農村集體建設用地進入市場的辦法。在中央精神指引下，各地紛紛開展土地使用制度改革試驗，有的對現行土地制度進行完善，有的則不同程度突破了現行制度。2005年6月，廣東省政府頒布了《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法(草案)》，這是我國第一個允許集體建設用地直接入市交易的省級地方性法規，實際上是把全省納入試點。這樣一來，廣東大量原本合法存在，但因98年土地管理法實施，突然變得“妾身不明”的集體土地市場，就又由半地下轉到地上面來了，解除了各類企業發展的后顧之憂，也減輕了基層地方政府的政治壓力。這是廣東省委、省政府的一大擔當。廣東之后，安徽、江蘇、浙江、江西的省政府也都出臺了類似規定。特別應當指出的是，2008年黨的十七屆三中全會決定，進一步明確提出了要逐步建立城鄉統一的建設用地市場，極大地開闊了基層地方黨委和政府改革的眼界和思路,增強了他們尋求制度突破的信心和勇氣。各地聞風而動，掀起新一輪土地制度改革試驗和探索的熱潮。這些年來媒體宣傳比較多的如，重慶的“地票”制度，廣東的“三舊”改造，北京的“城中村”改造，成都的統籌城鄉發展試驗、嘉興的“兩分兩換”等等，都是在十七屆三中全會精神指引下，地方政府探索集體建設用地進入市場的具體做法。
這里，著重談談廣東的“三舊改造”。三舊，是指舊城區、舊村莊、舊廠房，改造的難點和關鍵點是如何對待集體和農民的土地。廣東的基本做法是在堅持土地公有制的前提下，承認并保護農民的土地財產權利，同時與農民充分協商，合理分攤基礎性、公益性用地，合理分配改造后的土地增值收益。對于基礎性、公益性建設，主要也不是政府投資，而是大力吸引社會資金，保證合理利潤。這些做法，與臺灣的市地重劃可謂異曲同工。二者之間的主要區別在于：1.市地重劃不觸動臺灣的土地私有制，也不根本改變土地使用制度，因而不屬于重大的改革措施，至多算是土地管理的創新。“三舊改造”則承認了城市里存在集體土地的既成事實，突破了現行的有關法律；承認了農村、農民對其土地財產擁有市場主體地位，改變了不允許集體土地進入市場的有關規定，這顯然是對大陸土地使用制度和土地管理制度做出的重大改革。2.臺灣的市地重劃有一套相對固定的操作程序，分攤地和抵價地的比例也有相應的規定。廣東“三舊改造”的具體操作則更加靈活：可以保留集體組織對土地的所有權，但要提供基礎性、公益性建設所需用地；可以把土地轉為國有，但把改造后的經營性用地的使用權交給原集體組織和農民，用于發展二、三產業；也可以部分轉為國有，部分仍然保留集體所有，等等。究竟采用什么方式，集體和農民可以與政府協商選擇。土地和土地增值收益的重新分配，也是兼顧各方利益和訴求，充分開展社會協商加以確定，而不是完全由政府或哪一家說了算。政府的主要角色是制定規劃，協調各方，監督規劃實施，監管市場秩序等，不再把主要精力放在具體建設項目上，比較好地發揮了“裁判員”的作用。由于充分調動了各個方面的積極性，“三舊改造”進展順利，城市更新效果顯著。
廣東“三舊改造”的核心經驗，是通過深化土地使用制度改革，大大促進了城市更新和經濟社會的發展。一個時期以來，社會各界對“三舊改造”的總結、宣傳，可謂不少，但真正能夠抓住土地使用制度改革這個要害的，似乎并不太多。有的甚至刻意回避這一點，僅在節約、集約用地等問題上作文章，這其實是本末倒置。我國土地管理部門早在上世紀90年代就響亮提出要節約集約用地，調研、總結、表彰、推廣、宣傳……，可以說是苦心孤詣、不遺余力地倡導了20多年。但土地利用粗放浪費的趨勢卻不僅不能逆轉，反而是愈演愈烈。其根本原因，就在于現行土地制度導致我們的各級政府，過分依賴外延擴張的發展方式。歷史事實明明白白地告訴我們，不對現行土地使用制度進行重大改革，節約集約用地，只能是一個根本實現不了的美好愿望。
綜上所述，計劃經濟時期，集體建設用地就已自發地進入市場，充分發揮了彌補國家計劃之不足的作用；改革開放以后，集體土地入市的結果是鄉鎮企業異軍突起，更促進了國家工業化、城市化快速發展；后來，雖然法律禁止了，但在黨中央、國務院支持引導下，基層政府和廣大干部群眾，探索集體建設用地入市改革的努力，始終沒有停止過。
四、十八屆三中全會《決定》的新邏輯
對于今后的發展究竟應該走什么樣的道路，黨的十八屆三中全會決定已經做出了明確的回答。例如，《決定》指出：“市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，健全社會主義市場經濟體制必須遵循這條規律，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位問題。”“必須積極穩妥從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置”。（第一部分《全面深化改革的重大意義和指導思想》中的第3條）“國家保護各種所有制經濟產權和合法利益，保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護，依法監管各種所有制經濟。”（第二部分《堅持和完善基本經濟制度》中的第5條）“建立公平開放透明的市場規則。實行統一的市場準入制度，在制定負面清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領域。”（第三部分《加快完善現代市場體系》中的第9條）“全面正確履行政府職能。進一步簡政放權，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理。”（第四部分《加快轉變政府職能》中的第15條）“城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。”（第六部分《健全城鄉發展一體化體制機制》的開頭語）
《決定》的這些論述，為我們構建起一個全新的發展邏輯。這個邏輯，延伸貫通到包括土地管理在內的，經濟社會的各個領域。例如，《決定》第三部分《加快完善現代市場體系》中的第11條提出，“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。”這就明確否定了，不允許集體建設用地進入市場的有關制度和法律規定。
尤為重要的是，《決定》第十四部分《加快生態文明制度建設》明確了土地屬于自然資源，而土地資產則是自然資源資產的組成部分。其中第51條提出：“健全國家自然資源資產管理體制，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責。完善自然資源監管體制，統一行使所有國土空間用途管制職責。”習近平總書記在三中全會上專門對此作了說明：“國家對全民所有自然資源資產行使所有權并進行管理和國家對國土范圍內自然資源行使監管權是不同的，前者是所有權人意義上的權利，后者是管理者意義上的權力。這就需要完善自然資源監管體制，統一行使所有國土空間用途管制職責，使國有自然資源資產所有權人和國家自然資源管理者相互獨立、相互配合、相互監督。”他簡要概括這方面改革的總的思路，是“所有者和管理者分開和一件事由一個部門管理”。顯然，這一改革思路從根本上否定了允許政府行政管理部門經營土地，既是“裁判員”又是“運動員”的有關制度規定。
總之，十八屆三中全會《決定》從市場和政府等多個角度，明確提出了今后土地制度改革的新思路和新方向。毫無疑問，中央的精神和決策來源于實踐，深深地根植于億萬中國農民數十年間的偉大創造，廣泛地提煉自無數基層干部群眾長期的艱辛探索。
