以傳播城市化專(zhuān)業(yè)知識(shí)為己任
2025年03月12日
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國(guó)家發(fā)改委產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所農(nóng)村室主任
關(guān)于“市民·市場(chǎng)·市長(zhǎng)”這個(gè)主題，我主要從兩個(gè)角度講一下。
第一個(gè)角度，目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度市場(chǎng)化改革滯后，阻礙了戶(hù)籍人口的城鎮(zhèn)化進(jìn)程
戶(hù)籍人口城市化進(jìn)程越往后，難度越大。一些中小城市即使敞開(kāi)戶(hù)籍大門(mén)，也不會(huì)吸引農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為城市戶(hù)口后大規(guī)模進(jìn)城。主要有兩點(diǎn)理由：
第一，城鄉(xiāng)戶(hù)籍吸引力差距縮小，降低了農(nóng)民工市民化動(dòng)力。集體經(jīng)濟(jì)制度是中國(guó)獨(dú)特的制度安排，在一般發(fā)展中國(guó)家不存在這一制度障礙。按照人口學(xué)的推拉理論解釋?zhuān)r(nóng)村人口在城市化過(guò)程當(dāng)中，面對(duì)城市的吸引力和農(nóng)村的排斥力二力作用，到了一定階段農(nóng)村人口進(jìn)入城市是很自然的。但在中國(guó)，這個(gè)自然過(guò)程遇到了非常大的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度市場(chǎng)化不足的障礙。
我國(guó)城市中的國(guó)有經(jīng)濟(jì)是開(kāi)放性的，國(guó)有土地的使用權(quán)以及國(guó)有資產(chǎn)等生產(chǎn)要素能夠在全社會(huì)自由流動(dòng)交易，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)封閉性較強(qiáng)。換句話(huà)說(shuō)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)很像俱樂(lè)部經(jīng)濟(jì)，村集體的土地和固定資產(chǎn)等生產(chǎn)要素所有權(quán)只能在集體內(nèi)部量化分配到集體成員，不對(duì)外開(kāi)放，大大阻礙了集體經(jīng)濟(jì)組織與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的對(duì)接，土地等集體經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)要素流動(dòng)性弱，大多被束縛在村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，閑置的集體土地要素難與高效的社會(huì)資本融合，市場(chǎng)配置集體經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)要素的能力大打折扣。村集體成員不僅身份界定復(fù)雜，而且具有一定的世襲性，這都限制了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化進(jìn)程。農(nóng)村戶(hù)籍人口可以免費(fèi)獲取宅基地、承包地、林地等，同時(shí)市場(chǎng)交易機(jī)制又面臨諸多限制?，F(xiàn)在搞農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)確權(quán)辦證很好，這只解決了產(chǎn)權(quán)細(xì)化、量化問(wèn)題，但村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)特別是宅基地使用權(quán)交易對(duì)象的限制，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化進(jìn)程。村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)即使全部確權(quán)頒證到位，如果集體土地使用權(quán)不能像國(guó)有土地使用權(quán)一樣在市場(chǎng)中自由交易，村集體經(jīng)營(yíng)性土地要素缺乏通暢的市場(chǎng)交易通道，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)改革是“行百里而半九十”，嚴(yán)重影響農(nóng)村現(xiàn)代化的改革目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。
當(dāng)前中小城市戶(hù)籍吸引力下降比較明顯。一些城市的公共服務(wù)，即使沒(méi)有戶(hù)口，也能享受。相反，農(nóng)民的宅基地、承包地、林地,雖然目前缺乏流通變現(xiàn)通道，但預(yù)期它們會(huì)升值，并且具有就業(yè)托底和返鄉(xiāng)居住的社會(huì)保障作用，使農(nóng)村戶(hù)籍的含金量在上升，特別是大城市周邊的農(nóng)民到城市落戶(hù)的意愿下降。而農(nóng)民工進(jìn)城后，由于中央改革推進(jìn)力度大，不少城市的公共服務(wù)，比如義務(wù)教育、就業(yè)甚至廉租房等公共服務(wù)，沒(méi)有城市戶(hù)籍也能獲得。在這種情況下，城市戶(hù)籍的吸引力在下降。農(nóng)民是理性的，不會(huì)輕易放棄農(nóng)村戶(hù)籍，許多農(nóng)民只進(jìn)城不落戶(hù)。
第二，地方政府沒(méi)能從農(nóng)民轉(zhuǎn)市民中獲得凈收益，市長(zhǎng)動(dòng)力不足。據(jù)國(guó)家發(fā)改委宏觀院課題組測(cè)算，把一個(gè)農(nóng)民轉(zhuǎn)化成市民，財(cái)政的凈收益是負(fù)5500元。其中，農(nóng)民進(jìn)城以后可以給財(cái)政帶來(lái)1100元稅收，同時(shí)卻要付出6600元財(cái)政支出，一增一減要付出5500元，95%以上都是地方財(cái)政來(lái)承擔(dān)，中央財(cái)政承擔(dān)的不超過(guò)5%。城市政府付出了很高的財(cái)政代價(jià)，導(dǎo)致城市愿意用人，而不愿意進(jìn)人。另外，經(jīng)濟(jì)收益方面的測(cè)算是模糊的，就業(yè)當(dāng)中帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)收益不直接又不明顯。相反，農(nóng)民工進(jìn)城成本被一些專(zhuān)家進(jìn)行各種各樣的估算，強(qiáng)化了城市政府成本意識(shí)，淡化了收益意識(shí)，市長(zhǎng)一想，遇到這么多麻煩，就不愿意承受，弱化了“農(nóng)民工市民化”對(duì)于地方政府的吸引力。市長(zhǎng)從農(nóng)民進(jìn)城當(dāng)中，從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)改革中沒(méi)有得到好處，限制了城市化進(jìn)程。這是戶(hù)籍城市化中面臨的重大制度障礙，與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的改革高度關(guān)聯(lián)。
第二個(gè)角度，市長(zhǎng)在推進(jìn)城市化當(dāng)中面臨三個(gè)“一公里”的制度障礙挑戰(zhàn)
第一，“最先一公里”，決策層障礙。市委書(shū)記、市長(zhǎng)難以聽(tīng)到真話(huà)。在調(diào)研走訪(fǎng)考察和一些座談會(huì)中，很多民營(yíng)企業(yè)家不敢講真話(huà)，套話(huà)虛話(huà)多了，真話(huà)最多講半句，遇到核心問(wèn)題避而不談，擔(dān)心被貼標(biāo)簽。這樣決策層就很難了解到基層的困難在哪里，特別是深層次的關(guān)鍵環(huán)節(jié)問(wèn)題，解決問(wèn)題的方案及手段越來(lái)越少。
第二，“中間一公里”，執(zhí)行層障礙。部分中層領(lǐng)導(dǎo)干部不敢為、不愿為?！安桓覟椤笔桥?，“不愿為”是動(dòng)力不足。城市化推進(jìn)改革有很多制度設(shè)計(jì)，中央政府和部委不可能為每個(gè)城市制訂具體方案，而一些中層干部是什么心態(tài)呢？“上無(wú)文件不可為”，怕先做了以后，當(dāng)?shù)氐姆桨覆粚?duì)，被上面推翻，甚至巡視問(wèn)責(zé)，不敢擔(dān)責(zé)。雖然說(shuō)“法無(wú)禁止皆可為”，但目前環(huán)境下，大多數(shù)中層以下干部被追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)不一、政出多門(mén)、非專(zhuān)業(yè)化給嚇怕了，就是不做。處長(zhǎng)、科長(zhǎng)們等著上面出文件，縣里等中央，中央等縣里，政策落地遇到中梗阻。除非將中層干部逼急了，不動(dòng)就騰位子或者降職，那就得動(dòng)，這是“怕”字當(dāng)頭。
動(dòng)力不足是什么原因？因?yàn)楣毴藛T激勵(lì)機(jī)制出了大問(wèn)題，有“大鍋飯”再次回歸的傾向，績(jī)效工資、獎(jiǎng)金和津補(bǔ)貼制度跌入“一管就死、一放就亂”的陷阱，重視精神獎(jiǎng)勵(lì)，輕視物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，績(jī)效工資平均化分配，愿意干事的公職人員主要考慮可能的晉升和職業(yè)習(xí)慣等在做事，大多數(shù)公職人員抱著“多一事不如少一事”的心態(tài)，集中表現(xiàn)在一些地方和城市的公共項(xiàng)目向上級(jí)申請(qǐng)的數(shù)量明顯不如以前。
第三，“最后一公里”，小制度、大障礙。很多改革當(dāng)中，不是大制度框架出了問(wèn)題，恰恰是關(guān)鍵性的小制度威力巨大?？吹靡?jiàn)的人管不著，管得著的人看不見(jiàn)。這些小制度障礙，是“微型炸彈”。例如，在“放管服”改革中，大多是一句話(huà)或者幾個(gè)字的“微制度障礙”卡住了市民和企業(yè)的福利。這些關(guān)鍵環(huán)節(jié)的“微制度障礙”對(duì)城市化發(fā)展有很大影響，如果不破除，要想獲得一個(gè)很好的城市化效果，恐怕難度很大。
