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2025年03月13日
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【熱點(diǎn)話題】
修訂后的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》在通過(guò)審議并正式對(duì)外公布后，引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注。就此熱點(diǎn)，《城市化》雜志特邀城市化委員會(huì)城市可持續(xù)發(fā)展專委會(huì)專家顧問(wèn)、中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院環(huán)境經(jīng)濟(jì)與管理系教授、中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境政策與環(huán)境規(guī)劃研究所所長(zhǎng)宋國(guó)君專業(yè)評(píng)論。
宋國(guó)君：中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院環(huán)境經(jīng)濟(jì)與管理系教授、城市化委員會(huì)城市可持續(xù)發(fā)展專委會(huì)專家顧問(wèn)
同以往版本相比，新版《大氣污染防治法》的處罰、管控力度空前，這將讓污染者不敢輕易“以身試法”，這也是新法最突出的亮點(diǎn)所在。雖然新法對(duì)一些問(wèn)題進(jìn)行了改善，但根本性的進(jìn)步不多，在概括性、邏輯性、原則性等問(wèn)題上，以及固定源排污許可證制度、移動(dòng)源及面源防治方法等問(wèn)題上，都值得繼續(xù)研究與探討。
例如，新法在“大氣污染防治標(biāo)準(zhǔn)和限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃”中分別談到了“大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”與“大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)”，我認(rèn)為這兩種說(shuō)法均不夠精確，用“空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”與“排放控制標(biāo)準(zhǔn)”更能傳達(dá)要表述的內(nèi)容。再如，針對(duì)燃煤污染防治，新法的表述不是很好，我認(rèn)為，只要說(shuō)明國(guó)家將根據(jù)燃煤使用用途，分別制定燃煤產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)就可以了。任何產(chǎn)品都要有標(biāo)準(zhǔn)，若燃煤的用途分為很多種，理應(yīng)根據(jù)用途分別制定不同的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，所以，從科學(xué)性與簡(jiǎn)潔性角度考慮，無(wú)需在法律條文中對(duì)這些具體問(wèn)題進(jìn)行描述。
新法某些條文的邏輯性也有失嚴(yán)謹(jǐn)。比如，國(guó)際慣例通常將空氣污染源劃分為固定源、移動(dòng)源和面源。新法劃分為：燃煤、工業(yè)、機(jī)動(dòng)車船、揚(yáng)塵和農(nóng)業(yè)。按照這一邏輯，既然已對(duì)燃煤加以控制，勢(shì)必也將對(duì)燃?xì)膺M(jìn)行約束，但新法卻又沒(méi)有提及燃?xì)鈫?wèn)題，這是否說(shuō)明燃?xì)饩蜎](méi)有污染？其實(shí)，燃燒天然氣會(huì)排放大量氮氧化物，這本身就是污染物。同時(shí)，新法中提到的“揚(yáng)塵”雖然與“農(nóng)業(yè)和其他污染防治”同屬于面源類污染源，但顯然 “農(nóng)業(yè)”與“揚(yáng)塵”不是并列關(guān)系。由于存在邏輯問(wèn)題，機(jī)動(dòng)車船也未能按國(guó)際慣例被概括為移動(dòng)源，對(duì)移動(dòng)源的排放控制也就無(wú)法從“更清潔的油品，更清潔的引擎，更快的行駛速度，更短的行駛距離”四個(gè)方向加以規(guī)范。
在原則問(wèn)題上，新法“總則”提到“防治大氣污染，應(yīng)以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，堅(jiān)持源頭治理，規(guī)劃先行”。要知道，源頭治理與末端控制相對(duì)應(yīng)，如果源頭治理技術(shù)不成熟，該怎么辦？對(duì)企業(yè)而言，從成本有效性的角度考慮，若末端控制技術(shù)已十分成熟，不用花太多錢就能有效解決污染問(wèn)題，那就無(wú)須從源頭治理污染。因此，“源頭控制”并非公認(rèn)原則，在污染治理的理論中也沒(méi)有這樣的提法。
對(duì)于新法提到的“優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局”，我認(rèn)為這烙有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的痕跡，本質(zhì)上就是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維的產(chǎn)物。在我國(guó)，怎樣才稱得上產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局的優(yōu)化？是否某一產(chǎn)業(yè)不適宜在如北京這樣的城市中發(fā)展，移至河北，布局就合理？我認(rèn)為政府應(yīng)做的是提出空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求，嚴(yán)格管控企業(yè)達(dá)標(biāo)排放。企業(yè)若想在人口眾多且對(duì)空氣質(zhì)量有嚴(yán)格要求的城市立足，就必須達(dá)到嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)要求，我想，他們自己會(huì)衡量成本，若付出的代價(jià)太大，就會(huì)主動(dòng)離開(kāi)。因此，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整不應(yīng)由大氣環(huán)境質(zhì)量決定，而應(yīng)由市場(chǎng)和產(chǎn)品需求決定。市場(chǎng)機(jī)制要求在已有空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的情況下，法律不能直接干預(yù)企業(yè)如何生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和達(dá)標(biāo)排放。同樣，新法中“調(diào)整能源結(jié)構(gòu)”的提法也存在相同問(wèn)題。
我國(guó)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制國(guó)家，污染者付費(fèi)原則是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍采用的環(huán)境管理根本性原則之一，我們理應(yīng)遵循。但新法卻提出“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將大氣污染防治工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，加大對(duì)大氣污染防治的財(cái)政投入……”，“加大對(duì)大氣污染治理的財(cái)政投入”這一提法顯然有悖于污染者付費(fèi)原則。
在空氣質(zhì)量目標(biāo)上，“大氣污染防治標(biāo)準(zhǔn)和限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃”中提到，未達(dá)到國(guó)家大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的城市應(yīng)編制大氣環(huán)境質(zhì)量“限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃”。只有給出明確、可行的規(guī)劃并規(guī)定明確的期限，才能保證地方政府在限期內(nèi)按時(shí)達(dá)標(biāo)，因?yàn)閷?duì)地方政府而言，目標(biāo)量化、清晰是真正的壓力來(lái)源。然而，新法并未設(shè)定達(dá)標(biāo)的具體期限，只給出了按“國(guó)務(wù)院或者省級(jí)人民政府規(guī)定期限”的答案。至于國(guó)務(wù)院或省級(jí)政府規(guī)定的期限會(huì)在何時(shí)、以何種形式頒布，新法并未明確。以北京為例，在空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)問(wèn)題上，完全可以將空氣質(zhì)量何時(shí)達(dá)標(biāo)，是任意一天都不能超標(biāo)、還是允許有10%、5%或1%的波動(dòng)等具體問(wèn)題加以規(guī)定，有了具體規(guī)定，北京在執(zhí)行新空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)時(shí)才能有三、五年內(nèi)的量化指標(biāo)。制定、執(zhí)行新的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，在三、五年內(nèi)實(shí)現(xiàn)，時(shí)間上也合理，因?yàn)槲迥旰蠡蛟S標(biāo)準(zhǔn)又會(huì)被重新修訂。因此，在法律條文中，我們需要量化空氣質(zhì)量目標(biāo)，不需要全部另行規(guī)定。
還有排污許可證制度，這是解決大氣污染（固定源是主要污染源）問(wèn)題的關(guān)鍵所在，它對(duì)固定源管理有具體要求，且頒發(fā)排污許可證的過(guò)程也一定要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的信息公開(kāi)。因此，新法中明確“排污許可的具體辦法和實(shí)施步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定”，同時(shí)又提到“國(guó)家對(duì)嚴(yán)重污染大氣環(huán)境的工藝、設(shè)備和產(chǎn)品實(shí)行淘汰制度。國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)綜合主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)確定嚴(yán)重污染大氣環(huán)境的工藝、設(shè)備和產(chǎn)品淘汰期限，并納入國(guó)家綜合性產(chǎn)業(yè)政策目錄”。某一工藝或設(shè)備對(duì)大氣環(huán)境是否有污染，正是通過(guò)污染物排放是否達(dá)標(biāo)來(lái)衡量的，這反映出，大氣環(huán)境管理的本質(zhì)就是管理污染物達(dá)標(biāo)排放。若明確告知企業(yè)，污染物排放標(biāo)準(zhǔn)兩年及五年后的標(biāo)準(zhǔn)是什么，不達(dá)標(biāo)便不再發(fā)放排污許可證，企業(yè)自然會(huì)在規(guī)定期限前采取相應(yīng)措施進(jìn)行治理。因此，只有明確排放許可證制度，明確污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，才能督促企業(yè)在嚴(yán)格的監(jiān)管要求下做好生產(chǎn)規(guī)劃。這也要求環(huán)保部門(mén)需制定細(xì)致的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。我相信，通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的及時(shí)更新和排污許可證制度的約束，一定能解決絕大多數(shù)污染問(wèn)題。
對(duì)大氣污染的管理機(jī)制，新法中提到“國(guó)家建立重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)大氣污染防治工作。”不可否認(rèn)，聯(lián)防聯(lián)控的想法很好，但何為聯(lián)防聯(lián)控？怎樣進(jìn)行？在重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治協(xié)調(diào)中，京津冀是最典型的例證，若三地城市逐個(gè)協(xié)調(diào)，難度太大。國(guó)際上解決此類問(wèn)題的方法是設(shè)置空氣質(zhì)量管理區(qū)，利用空氣流域機(jī)構(gòu)去管理區(qū)域間的空氣污染問(wèn)題。我認(rèn)為，空氣流域機(jī)構(gòu)的管理效率要明顯高于聯(lián)防聯(lián)控，若長(zhǎng)三角、珠三角、遼寧中部城市群等區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控起來(lái)需要四、五個(gè)甚至十來(lái)個(gè)城市間進(jìn)行協(xié)調(diào)，那就不妨把它們變成一個(gè)空氣質(zhì)量區(qū)，將空氣質(zhì)量區(qū)視作一個(gè)機(jī)構(gòu)，再統(tǒng)籌綜合管理，成本也將大大小于聯(lián)防聯(lián)控。
雖然新法存在一些問(wèn)題，但已有很大進(jìn)步。在環(huán)境管理不斷走向?qū)I(yè)化的今天，環(huán)保部門(mén)應(yīng)朝著制定合適、科學(xué)、豐富排放標(biāo)準(zhǔn)的方向邁進(jìn)。在防治大氣污染中，我們更應(yīng)該讓法律手段起到重要作用。
