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2025年03月14日
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談及城市發(fā)展，齊驥曾表示，中國政府在幾年前就已提出“要推動大城市、小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展”，然而“直到現(xiàn)在我們仍沒找出一條合適的協(xié)調發(fā)展之路”，“這是中國快速推動城鎮(zhèn)化過程中存在的最嚴峻的問題”。齊驥稱，若“中國小城鎮(zhèn)人口向大城市遷移”的現(xiàn)象得不到有效緩解，這一問題會長期存在。
然而“城鎮(zhèn)化涉及到多個部門”，齊驥指出，如果中國的衛(wèi)生部、教育部等部門共同發(fā)力，把知名企業(yè)、醫(yī)院、高校等都從北京遷出去，那么“至少能在一定程度上緩解外來讀書、就醫(yī)的人口壓力”——“首位級城市”人口集聚背后，是不同區(qū)域“資源”的不均等，而要解決“資源”不均的問題，需要各職能部門形成合力、共同發(fā)揮作用。
公共服務均等化
陸杰華在對比中國與國外的人口管控措施后指出：“其實任何一個國家都會調控人口的遷移流動，比如，加拿大等國家會對移民設立各種條件門檻，但為什么爭議比較小？那是因為在經濟發(fā)展中，政府會提供相應的公共服務。我們現(xiàn)在很多城市還沒有做到這一點。”
宋迎昌也以紐約、倫敦等國際都市為例，指出優(yōu)質公共資源在不同區(qū)域的均等化配置是“避免人口過度流向城市中心區(qū)的關鍵因素”。宋迎昌說：“通過完善大城市近郊及周邊地區(qū)的交通、教育、醫(yī)療等公共設施和服務配置，可以有效減少周邊居民對中心城市的依賴。”比如，紐約格外重視郊區(qū)公共服務設施建設，不僅政府直接進行大量投資，而且給予政策吸引和鼓勵私人投資；為加強周邊地區(qū)的教育資源配置，1994年，紐約為每個郊區(qū)學生支出達9688美元，而城區(qū)僅為 8205 美元。倫敦也非常重視城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，在早期就注重保護和發(fā)展農業(yè)，提高農民收入，完善社會保障制度，促進農民生活方式現(xiàn)代化，有效緩解了農民進城的壓力。
事實上，我國政府早已認識到推進公共服務均等化的重要性。早在2005年，十六屆五中全會就通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》提出，要“按照公共服務均等化原則，加大對欠發(fā)達地區(qū)的支持力度，加快革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)社會經濟發(fā)展”；2007年，十七大報告再次提出，“縮小區(qū)域發(fā)展差距，必須注重實現(xiàn)基本公共服務均等化，引導生產要素跨區(qū)域合理流動”，要“圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設，完善公共財政體系”。
“人口問題的本質是發(fā)展問題。長期看，解決城市人口問題，關鍵是要消除區(qū)域發(fā)展中的不平衡現(xiàn)象，實現(xiàn)區(qū)域均衡協(xié)調發(fā)展。”段成榮說，必須把調控人口規(guī)模的平臺建立在全國范圍內，促進公共資源在空間上的均衡分配，“只有大城市以外的廣大地區(qū)也同步發(fā)展起來了，才能真正減輕人口持續(xù)增長的壓力，實現(xiàn)人口有序流動。”
疏解產業(yè)功能
陳釗與陸銘曾共同研究全球各國數(shù)據(jù)，分析首位城市的規(guī)模與哪些因素有關，發(fā)現(xiàn)“人口可以解釋絕大部分首位城市的規(guī)模”：一個國家的人口越多，首位城市就會越大，而上海無論是在全球還是亞洲的趨勢圖中，都處于平均線之下，但并沒有偏離太遠，“也就是說，如果全球的大城市規(guī)模有某種普遍規(guī)律的話，那么上海并不像我們想象的那樣，并不是太大了”。
陸杰華也指出，北京部分地區(qū)的人口確實比較集中，但從全市的整體來看，相比香港、新加坡、紐約等城市，北京的人口密度并不是特別大，“我們最大的問題，是每平方公里的勞動生產率比較低。這說明，我們的經濟發(fā)展方式并沒有改變，經濟發(fā)展還是靠勞動密集型產業(yè)，創(chuàng)新產業(yè)沒有起到應有的作用。”陸杰華說，“人口疏解的關鍵不是疏解人，而是疏解產業(yè)功能”，“產業(yè)功能不疏解，人口很快又會重新聚集，因為城市對這些人的需求仍然存在”，首位城市“又要疏解人口，又要做經濟中心、政治中心”，二者是很難兼得的。
中央及地方政府也已認識到這一點，在2015年2月10日召開的中央財經領導小組第九次會議上，習近平總書記明確提出，要疏解北京“非首都功能”。習近平說：“作為一個有13億人口大國的首都，不應承擔也沒有足夠的能力承擔過多的功能。”在7月召開的北京市2015年上半年經濟形勢分析會上，市長王安順也表示：“要把功能疏解作為關鍵措施，每項任務都要算好人口賬，規(guī)劃利用好騰退空間，防止新的人口聚集。”
疏解產業(yè)功能也應采取市場化手段。學者李華芳以紐約、上海為例指出，“首位級城市”人口的限度是由“高度競爭的勞動力流動決定的。不適應城市里競爭的人，自然要流出到其他地方去。但如果是行政強制搬遷，或者對外來移民單向設限，反而是保護了不適應城市競爭的人，并且通過城市福利變相補貼了一部分原本會被競爭淘汰出城市的人，最終會扭曲城市的運行機制”。
優(yōu)化城市規(guī)劃
“當人們普遍認為城市病是與城市規(guī)模和人口密度相伴生的問題時，香港的經驗被嚴重地遺忘了，”陸杰華說，“香港面積不大，但在有限的面積里，政府保留了大量的綠地和郊野公園，人們只是集中居住在香港那些島嶼的邊緣地帶。但是，通過道路的合理規(guī)劃、地上和地下各類交通設施的完善，在這塊世界上人口密度最高的地區(qū)，卻沒有嚴重的交通擁堵和污染問題。”
首位城市人口問題“與其說是人口規(guī)模問題，不如說是人口空間分布問題”，首都經貿大學城市學院教授張強表示。比如，北京從1993年起就計劃將產業(yè)功能和人口向周邊城鎮(zhèn)疏解，但產業(yè)布局卻沒有圍繞調控目標做出有效的調整，主要的就業(yè)機會、基礎和公共設施仍大量集中在城市核心區(qū)，直接導致了人口居住空間與就業(yè)空間分離，造成大規(guī)模的人口朝夕性移動，加劇了城市運行的紊亂。
陸杰華也認為，“首位級城市”普遍不宜居有兩方面原因，“一是人多，二是城市的規(guī)劃不好”，“在北京，你要想坐火車，無論去北京站、北京西站還是北京南站，都要進入一個比較擁堵的地區(qū)”，這就是城市規(guī)劃的問題。陸杰華說，“人口問題不僅僅是總量的問題”，“我們最應吸取的教訓，就是我們的目標過于單一了，都是簡單地設立數(shù)量，沒有涉及結構和分布問題”，“我們現(xiàn)在要在結構和分布上、在提高城市承載力上多下工夫”。
優(yōu)化城市規(guī)劃的過程也是對城市空間資源重新配置、合理利用的過程。2014年3月16日，國務院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》（簡稱《規(guī)劃》），提出“城市規(guī)劃要由擴張性規(guī)劃逐步轉向限定城市邊界、優(yōu)化空間結構的規(guī)劃，科學確立城市功能定位和形態(tài)，加強城市空間開發(fā)利用管制”，“統(tǒng)籌規(guī)劃城市空間功能布局，促進城市用地功能適度混合”，“統(tǒng)籌規(guī)劃市區(qū)、城郊和周邊鄉(xiāng)村發(fā)展”。《規(guī)劃》雖已從宏觀層面闡明原則，然而事情不可能一蹴而就，從規(guī)劃到實施仍需要一個循序漸進的過程。
城市群協(xié)調發(fā)展
20世紀50—70年代，東京也曾經歷人口的高速增長期，人口數(shù)量由628萬猛增至1140萬，引發(fā)了環(huán)境污染、住房困難等種種“城市病”。然而在應對“城市病”的過程中，東京并未一味“控人”、限制城市規(guī)模，而是通過轉變城市布局、打造都市圈等方式，重塑城市格局，擴大了城市的容納能力。1956年，日本制定了《首都圈整備法》，首次明確了以東京為中心、半徑100公里的首都圈地域范圍。經多次規(guī)劃、多年打造，東京都及其周邊的千葉縣、神奈川縣共同承擔起了東京的城市功能，形成了“一都三縣”東京圈。
“治理‘城市病’有賴于建立健全城市區(qū)域體系和深入推進區(qū)域合作發(fā)展。”北京國際城市發(fā)展研究院院長連玉明說，“一方面要在產業(yè)結構上調整，將集中于中心城區(qū)的醫(yī)療機構、高校、科研機構、央企總部等向近郊區(qū)遷移。另一方面要推進區(qū)域均衡發(fā)展，加速大城市與周邊衛(wèi)星城的一體化。”
事實上，建設周邊城鎮(zhèn)、發(fā)展周邊城市，早已成為各國應對大城市發(fā)展困境的普遍做法：1945年完成的大倫敦規(guī)劃，對以倫敦為核心的大都市圈做了通盤的空間秩序安排，以人口疏散為目標，在大倫敦都市圈內計劃了10多個新城以接受倫敦市區(qū)外溢人口，這些新城不但疏解了倫敦人口，而且分解了倫敦市區(qū)的功能，提供了更多的就業(yè)機會；此外，巴黎及其外圍的賽爾基—蓬杜瓦茲等5個新城也是城市組群發(fā)展的典型例證。
在中國，京津冀城市群、長江中游城市群、珠三角城市群等也都在蓬勃發(fā)展；從2011到2013年，國家“十二五”規(guī)劃綱要、政府工作報告等文件屢次提出，要“科學規(guī)劃城市群內各城市功能定位和產業(yè)布局，緩解特大城市中心城區(qū)壓力”，“增強中小城市和小城鎮(zhèn)產業(yè)發(fā)展、公共服務、吸納就業(yè)、人口集聚功能”——國家已在嘗試通過城市群協(xié)同發(fā)展緩解“首位級城市”的人口壓力、解決城市發(fā)展不均問題，只是若要實現(xiàn)周邊城市對中心城市人口、功能的有效承接，尚需從公共服務、產業(yè)等領域做好全局規(guī)劃，逐步實施。
“首位級城市”因人口規(guī)模過大而衍生出的種種城市問題，癥結、根源都不在“人口”本身。正如有觀察人員評論所說：解決城市人口容量問題的關鍵或許并非人口數(shù)量本身，加快區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展，通過“首位級”資源的轉移帶動各地均衡發(fā)展，在使這些城市人口相對“變小”的同時外地城市“機會”變大，才是解決當下“首位級城市”人口集聚問題的長遠之路。
