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2025年03月13日
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備受矚目的《大氣污染防治法(修訂草案)》(以下簡稱《大氣法》)日前提請十二屆全國人大常委會第十六次會議進行第三次審議，在給予三次審議稿完善有關(guān)大氣污染防治方面內(nèi)容積極評價的同時，此次《大氣法》還引發(fā)不少爭議。昨天，媒體報道甚至提到，有專家看完《大氣法》三審稿想大哭，此法律修訂因此變得備受關(guān)注。
為何學(xué)界的反應(yīng)如此悲觀？報道引述的專家觀點，主要認(rèn)為此次《大氣法》“不是保障公眾利益”，相關(guān)領(lǐng)域研究專家的意見得不到重視。事實上，《大氣法》的修訂過程一直爭議不斷，本次修改于2006年啟動，直到2014年12月，第十二屆全國人大常委會第十二次會議初次審議并公開征求意見，此后每一次公開征求意見都不乏質(zhì)疑的聲音。比如在二審階段，環(huán)保法學(xué)界對于企業(yè)超標(biāo)排放的最高罰款數(shù)額，以及限行限購該不該入法等都有不同意見，這些爭議主要針對大氣保護的策略，而此次則有所不同，學(xué)者的質(zhì)疑主要針對相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任歸屬等環(huán)節(jié)，在學(xué)者看來，這些基本問題不解決，《大氣法》就起不到保障公眾利益的作用。
大氣保護離不開環(huán)保執(zhí)法，而執(zhí)法的前提是要制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，遺憾的是，此次草案對于大氣環(huán)境質(zhì)量和大氣污染排放相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)方面的規(guī)定極為模糊，這會導(dǎo)致什么后果？報道以燃煤電廠為例，提到標(biāo)準(zhǔn)混亂帶來的執(zhí)法困惑：全國共約4萬億千瓦時的燃煤電廠，如果按照“十二五”總量控制的目標(biāo)來減排，二氧化硫和氮氧化物的年排放量分別達(dá)到800萬噸和750萬噸就達(dá)標(biāo)；但是，如果按照《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》要求，則對應(yīng)二氧化硫和氮氧化物的最高允許年排放量分別為367萬噸和182萬噸；假設(shè)要按照“超低排放”要求，那么這三項污染物加起來則不得超過160萬噸。而根據(jù)統(tǒng)計，2014年，全國電力煙塵、二氧化硫、氮氧化物排放量分別降至98萬噸、620萬噸、620萬噸左右。這意味著全行業(yè)提前達(dá)到了“十二五”減排目標(biāo)，但是卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有實現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放。
圍繞大氣污染防治而設(shè)立諸多標(biāo)準(zhǔn)，之所以出現(xiàn)這種“部門立法”現(xiàn)象，主要因為不同部門所關(guān)注的問題維度有所差異，這其中主要包括總量控制與達(dá)標(biāo)排放、質(zhì)量管理等方面，不同的出發(fā)點有相應(yīng)的訴求，但是，在環(huán)保執(zhí)法環(huán)節(jié)如果不明確采納何種標(biāo)準(zhǔn)，這必然會影響執(zhí)法效果。尤其值得注意的是，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)直接關(guān)系到企業(yè)行為是否違法，這必然會涉及到相應(yīng)的利益，如果標(biāo)準(zhǔn)混亂，甚至以部門利益制定標(biāo)準(zhǔn)，這就可能為執(zhí)法部門權(quán)力尋租提供便利。前段時間落馬的國家環(huán)保部原副部長、黨組成員張力軍，其違法表現(xiàn)就包括簽發(fā)多份污染控制相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及文件，并造成全國霧霾污染嚴(yán)重。《大氣法》有必要改變這種混亂的局面，標(biāo)準(zhǔn)由誰制定，如何出臺，應(yīng)該做出明確規(guī)定。
此外，《大氣法》對于大氣污染防治責(zé)任方面的規(guī)定也值得商榷，政府負(fù)什么責(zé)？哪一級政府負(fù)責(zé)？梳理發(fā)現(xiàn)，三審稿對于是縣級人民政府還是縣級以上人民政府承擔(dān)大氣污染防治監(jiān)督管理責(zé)任，措辭并不明確，而在規(guī)定有關(guān)未達(dá)到國家大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)編制城市大氣環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃時，規(guī)定的責(zé)任主體則是“城市人民政府”這一模糊主體。實際上，有的污染現(xiàn)象盡管發(fā)生在城市，但污染源卻是在城市區(qū)域之外，污染區(qū)與污染源之間的關(guān)系往往會發(fā)生變化，為了達(dá)到防治的目標(biāo)，學(xué)者建議應(yīng)該將防治責(zé)任統(tǒng)一規(guī)定為縣級以上人民政府，這樣責(zé)任更全面。
《大氣法》修訂歷時15年，除了大氣污染防治涉及錯綜復(fù)雜的責(zé)任、利益關(guān)系，更因為目前的草案確實存在諸多漏洞，為了讓新法真正發(fā)揮保護大氣的作用，在通過之前，立法者迫切需要多聽聽外界的聲音。
