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2025年03月13日
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城管到底管什么？某地城管局負(fù)責(zé)人頗感無奈地調(diào)侃：“城管是上管天，下管地，中間還要管空氣。”
在南京，新制定的《城市執(zhí)法相對集中行政處罰權(quán)方案》，就將市文廣新、旅游、園林、規(guī)劃、公安交管等部門共33項處罰權(quán)全部劃歸城管局。在西安，有城管反映，市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、環(huán)境保護(hù)、違法建設(shè)、渣土清運(yùn)、社會噪音污染、停車秩序規(guī)范、占道勞務(wù)市場管理、流浪乞討勸離救助等等，這些建設(shè)、規(guī)劃、市政、園林、工商、公安、環(huán)保、民政等部門管不好、管不了的“臟活累活”都交給城管，甚至廣場舞、抽打陀螺、甩響鞭等也由城管負(fù)責(zé)。在上海市，城管行政執(zhí)法權(quán)包括11個方面，共167項，除了市容、環(huán)境、綠化、水務(wù)、工商、建設(shè)、規(guī)劃等方面，還要管理公共場所招牌文字使用是否規(guī)范、寵物隨地便溺、居民飼養(yǎng)雞鴨鵝兔等細(xì)枝末節(jié)的事情。北京市城管執(zhí)法權(quán)更是多達(dá)14個方面300多項，并且每隔幾個月還要調(diào)整一次，“連城管隊員都背不下來具體都有哪些執(zhí)法權(quán)”……
城管這個“籃子”越編越大，里面裝的東西越來越多，擔(dān)子也就越來越沉。筆者認(rèn)為，將太多權(quán)力賦予城管，讓其承擔(dān)不能承受之重，偏離了城市管理精細(xì)化的方向。尤其在目前城管和商販矛盾沖突層出不窮的背景下，繼續(xù)為城管擴(kuò)權(quán)，極易擴(kuò)充城管暴力，引發(fā)社會矛盾。
根據(jù)1996年頒布的《行政處罰法》關(guān)于“相對集中行政處罰權(quán)”的規(guī)定，城管綜合執(zhí)法開始試點(diǎn)并逐步在全國推行，至今已有19年時間。客觀地講，城管制度的實(shí)施取得一定成效，也暴露出一些亟待解決的問題。主要表現(xiàn)在：
從職責(zé)范圍看，在很多城市，“城管是個筐，什么都往里面裝”。執(zhí)法范圍涵蓋十多個城市管理領(lǐng)域，涉及幾百項具體事由，幾乎“無所不管”。有的城市還把一些最棘手、最容易得罪百姓的執(zhí)法權(quán)交給城管，以致各類沖突不斷。
從執(zhí)法依據(jù)看，城管之“法”很寬泛、不系統(tǒng)，細(xì)算起來，雖涉及幾十部法律和政府規(guī)章，但統(tǒng)一、高位階的城管法律卻長期缺失。一定意義上說，城管是在“借法執(zhí)法”。很多城管執(zhí)法中的問題，缺乏理直氣壯的處理依據(jù)。城管集中行使行政處罰權(quán),卻沒有國家規(guī)定的統(tǒng)一透明的執(zhí)法程序，某些地方的城管把自己當(dāng)成是權(quán)力的享有者，漠視、踐踏公民權(quán)利。
從執(zhí)法過程看，城管僅行使處罰權(quán)而不直接參與事務(wù)管理，而行政處罰權(quán)的相對集中，又難以避免城管部門權(quán)力過大和執(zhí)法人員自由裁量權(quán)過大的問題，極易助長城管人員擅權(quán)濫權(quán)的沖動，客觀上也給城管部門帶來了巨大的壓力，使城管人員經(jīng)常處在緊張情緒和焦慮狀態(tài)之中，形成“權(quán)力越大、壓力越大、擅權(quán)濫權(quán)沖動越大、與管理對象的矛盾越大”的惡性循環(huán)。而且，由于城管涉獵的管理范圍之廣大，尋租事件此起彼伏。
從隊伍素質(zhì)看，根據(jù)相關(guān)法律和文件規(guī)定，城管人員是公務(wù)員，但許多地方限于編制，往往采取行政與事業(yè)混編、混崗的辦法。對城管系統(tǒng)來說,似乎永遠(yuǎn)都處于一種人員不足、任務(wù)過多、疲于奔命的狀態(tài)中。為應(yīng)對工作重負(fù)，往往大量聘用協(xié)管人員。規(guī)模龐大的城管大軍構(gòu)成復(fù)雜，缺乏規(guī)范執(zhí)法的職業(yè)培訓(xùn)和制度約束，極易產(chǎn)生野蠻執(zhí)法。
從組織架構(gòu)看，現(xiàn)行的行政機(jī)構(gòu)體制，大體上是從中央到地方自上而下的行業(yè)管理體制，唯獨(dú)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)例外，屬于無行業(yè)主管部門的探索，得不到足夠的制度支持和體制支持。
城管問題是城市化進(jìn)程、社會轉(zhuǎn)型過程中的社會管理難題的集中反應(yīng)。長期以來的城管實(shí)踐中累積了很多矛盾，有些矛盾還是深層次的，如果不能從根本上清理沉淀多年的難題，消除積累已深的民怨，反倒繼續(xù)給城管加壓，有可能導(dǎo)致城管矛盾像滾雪球一樣越來越大。
筆者認(rèn)為，要擺脫城市管理困境，當(dāng)務(wù)之急不是給城管擴(kuò)權(quán)，而是要“減負(fù)”。
一方面，從頂層設(shè)計入手，明確城管部門的職責(zé)范圍，賦予城管必要的執(zhí)法“邊界”和保護(hù)手段，讓城管執(zhí)法擁有可靠的法律“后盾”，在此基礎(chǔ)上重塑城管運(yùn)行機(jī)制，將城管導(dǎo)入法治化、規(guī)范化軌道。
另一方面，政府應(yīng)該統(tǒng)籌考慮城市管理各項事務(wù)的權(quán)力分配，提升政府相關(guān)機(jī)構(gòu)的行政效能，對城管部門適當(dāng)“削權(quán)”“減壓”，有些職能應(yīng)該從中分離出來。同時，要拋棄對行政強(qiáng)制力的固有依賴，進(jìn)行城管理念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、文化創(chuàng)新，深入思考城管服務(wù)公眾之途，積極探索城市各利益攸關(guān)方協(xié)商參與、共建共享的城市治理模式，重建充滿活力而又秩序井然的城市秩序。
