以傳播城市化專(zhuān)業(yè)知識(shí)為己任
2025年03月13日
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【摘 要】 在我國(guó)的城市規(guī)劃編制過(guò)程中，行政精英和技術(shù)精英仍居于主導(dǎo)地位，“公眾參與”因缺乏有效的方法指導(dǎo)，未能廣泛并充分開(kāi)展。本文以實(shí)際項(xiàng)目為案例，探索在城市規(guī)劃的方案中如何有效地組織調(diào)動(dòng)民眾，與政府和規(guī)劃師一起合作，描繪真實(shí)愿景，挖掘發(fā)展可能性，決策方案走向，修正方案細(xì)節(jié)，最終共同達(dá)成真正代表民意并能兼顧各方利益的可持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃方案，以提供行之有效的公眾參與模板。
【關(guān)鍵詞】 公眾參與階梯，社會(huì)調(diào)研，Maxdiff，工作坊，研討會(huì)
1 引言
在對(duì)城市規(guī)劃基本屬性的描述中，有“公共政策”和 “民主性”兩條內(nèi)容，這要求城市規(guī)劃在對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行再分配時(shí)，能夠充分考慮和代表最廣大人民的利益。然縱觀我國(guó)現(xiàn)行各層級(jí)城市規(guī)劃的編制過(guò)程，從總體規(guī)劃到詳細(xì)規(guī)劃，莫不是“以權(quán)為本”式的權(quán)利意志主導(dǎo)，規(guī)劃師作為有限，公眾的聲音更是無(wú)從發(fā)出。由此而來(lái)的規(guī)劃方案付諸執(zhí)行后，常常引來(lái)社會(huì)各界的不斷詬病，更為嚴(yán)重的是規(guī)劃導(dǎo)致的大面積拆遷沖突和城市多樣化價(jià)值的喪失，使民眾普遍對(duì)政府及城市規(guī)劃產(chǎn)生失望和抵觸情緒。
西方城市規(guī)劃領(lǐng)域，也曾有過(guò)類(lèi)似的困境。戰(zhàn)后一、二十年間，西方國(guó)家開(kāi)展了“大掃蕩”式的城市開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)，基于行政精英和技術(shù)精英美好想象的全新公寓以及便捷的高速公路網(wǎng)等建設(shè)成果非但沒(méi)有得到公眾的認(rèn)同，反而激起了廣泛的公眾抗議。規(guī)劃界由此開(kāi)始反思，其時(shí)，倡導(dǎo)規(guī)劃理論、交往規(guī)劃理論、協(xié)作規(guī)劃理論、激進(jìn)規(guī)劃理論逐漸涌現(xiàn)出來(lái)，加之城市多樣性被明確為其核心價(jià)值，公眾參與城市規(guī)劃被高調(diào)提出并不斷發(fā)展，自20世紀(jì)60年代中期開(kāi)始已成為歐美眾多發(fā)達(dá)國(guó)家城市管理行政體系中一個(gè)非常重要的法定環(huán)節(jié)。
1969年，謝里·安斯坦(Sherry Arnstein)在美國(guó)規(guī)劃師協(xié)會(huì)雜志上發(fā)表了著名的論文《市民參與的階梯》(A Ladder of Citizen Participation)，對(duì)公眾參與的方法和技術(shù)產(chǎn)生了巨大的影響，為公眾參與成為可操作的技術(shù)及可評(píng)估的體系奠定了定理性的基礎(chǔ)，至今仍廣為世界各地的公眾參與研究者和實(shí)踐者所采用 。謝里·安斯坦把公眾參與分為八個(gè)階梯，從低到高分別為：(1)操縱(Manipulation)、(2)治療 (Therapy)、(3) 告知 (Informing)、(4)咨詢(xún) (Consultation)、5展示(Placation)、 6合作(Partnership)、7權(quán)力轉(zhuǎn)移(Delegated Power)、8 公民控制 (Citizen Control)。（摘自百度百科）
圖1：公眾參與階梯圖解（譯自《A Ladder of citizen Participation》）
作為一個(gè)善于學(xué)習(xí)吸取別人長(zhǎng)處的民族，為應(yīng)對(duì)城市規(guī)劃的困境，自20世紀(jì)80年代起，我國(guó)也開(kāi)始了對(duì)城市規(guī)劃公眾參與的討論和探索，并已在2008年1月1日開(kāi)始執(zhí)行的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中有所體現(xiàn)：城鄉(xiāng)規(guī)劃報(bào)送審批前，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公布，并通過(guò)論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)或者其他方式征求專(zhuān)家和公眾的意見(jiàn)。公告的時(shí)間不得少于三十日。組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮專(zhuān)家和公眾的意見(jiàn)，并在報(bào)送審批的材料中附具意見(jiàn)采納情況及理由。
然鑒于我國(guó)現(xiàn)階段快速發(fā)展對(duì)規(guī)劃工作時(shí)效性的要求，以及公眾參與組織工作的復(fù)雜性，公眾參與的實(shí)際操作在我國(guó)尚處于初級(jí)階段，僅在局部范圍內(nèi)及特定層次上有所嘗試，并未全面廣泛開(kāi)展，且由于咨詢(xún)開(kāi)放有限，市民可參與的實(shí)際程度較低。根據(jù)謝里·安斯坦(Sherry Arnstein)的公眾參與階梯理論，我國(guó)現(xiàn)階段的公眾參與最多僅停留在前五個(gè)階段，即操縱、治療、告知、咨詢(xún)、展示，還屬于象征性參與，公眾的意愿和聲音難以真正被采納，更難言帶來(lái)公共政策的修正，最廣大人民的利益難以被體現(xiàn)。
2011年我公司承擔(dān)了《樂(lè)從鎮(zhèn)北圍片區(qū)空間概念規(guī)劃》編制項(xiàng)目，設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)嘗試與公眾合作，讓公眾自主決定他們的城市要如何發(fā)展，發(fā)展成何種樣子，這一探索過(guò)程刷新了我們的工作經(jīng)驗(yàn)，也改變了當(dāng)?shù)厥忻駥?duì)規(guī)劃的印象。該方案于2014年10月29日獲得第六屆世界健康城市聯(lián)盟會(huì)議空間設(shè)計(jì)優(yōu)異獎(jiǎng)。
2 樂(lè)從鎮(zhèn)北圍片區(qū)項(xiàng)目概況
樂(lè)從鎮(zhèn)位于佛山市中心組團(tuán)新城區(qū)——東平新城的南部，珠三角主要出口地區(qū)之一——順德的西北部，距廣州市僅30公里，毗鄰港澳深（樂(lè)從鎮(zhèn)區(qū)位見(jiàn)圖2）。東平河、順德水道夾鎮(zhèn)而流，325國(guó)道貫穿南北。依托便利的水陸交通條件以及珠三角地區(qū)雄厚的制造產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，樂(lè)從人民自20世紀(jì)80年代起棄農(nóng)從商，大力發(fā)展商貿(mào)流通，呈現(xiàn)出典型的“馬路經(jīng)濟(jì)”沿國(guó)道發(fā)展模式。歷經(jīng)30多年的磨礪，樂(lè)從鎮(zhèn)逐步形成了以家具、鋼材、塑料三大專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)為依托的商貿(mào)型新市鎮(zhèn)。
圖2：樂(lè)從鎮(zhèn)區(qū)位圖
與“世界第一家具商貿(mào)中心”、“全國(guó)最大鋼鐵貿(mào)易中心”，以及“華南最大塑料市場(chǎng)”相對(duì)應(yīng)的，是沿325國(guó)道巨大的家具城與依然未現(xiàn)代化的村莊同在，運(yùn)送鋼材的重載車(chē)與轎車(chē)、摩托并行，過(guò)境交通與商業(yè)街同道等等的“半城市化”狀態(tài)。各種產(chǎn)業(yè)用地價(jià)格畸高，交通事故頻發(fā)，城市服務(wù)與發(fā)展的巨大落差影響了產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)展和升級(jí)。隨著東平新城建設(shè)推進(jìn)、佛山一環(huán)建成使用，以及“同城化”、“一體化”引發(fā)的軌道交通建設(shè)高潮的到來(lái)，樂(lè)從面臨“重構(gòu)城市骨架、提升城市功能、調(diào)整產(chǎn)業(yè)空間、構(gòu)建魅力樂(lè)從”的課題，樂(lè)從政府也開(kāi)始謀劃搬遷城區(qū)的專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)，重塑城市品質(zhì)空間，將家具、鋼材、塑料三大專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)整合于樂(lè)從鎮(zhèn)東南角的北圍片區(qū)（北圍區(qū)位見(jiàn)圖3，圖4）。
圖3：北圍區(qū)位圖
圖4：北圍區(qū)位圖
北圍片區(qū)北靠佛一環(huán)，西鄰325國(guó)道，東南被順德水道環(huán)繞，總用地面積約13.9平方公里。片區(qū)土地利用現(xiàn)狀：約49.2%為農(nóng)業(yè)用地，21.5%為工業(yè)、商業(yè)、道路、市政等城市建設(shè)用地，另外29.3%為村莊、水域及未利用地（片區(qū)用地現(xiàn)狀見(jiàn)圖5）。該片區(qū)包含兩個(gè)村莊，常住人口約8000人，常住外來(lái)人口1.2萬(wàn)以上。
圖5：用地現(xiàn)狀圖
3 規(guī)劃走向“眾籌”的過(guò)程
3.1任務(wù)與愿景
政府的初步設(shè)想是將北圍片區(qū)打造成一個(gè)純粹的物流園區(qū)，包括部分深加工和展貿(mào)功能。給我公司的任務(wù)如下：⑴基于產(chǎn)業(yè)分工、產(chǎn)業(yè)鏈及經(jīng)濟(jì)圈層的分析研究，給出合理的產(chǎn)業(yè)定位并建議適合片區(qū)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)簇群；⑵在大量分析研究的基礎(chǔ)上，制定片區(qū)概念性總體規(guī)劃的設(shè)計(jì)理念和思路；⑶堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的原則，既強(qiáng)調(diào)規(guī)劃方案超前性，又注意規(guī)劃的可操作性和逐步滾動(dòng)開(kāi)發(fā)的要求；⑷處理好北圍片區(qū)與周邊地區(qū)發(fā)展和建設(shè)的關(guān)系。
在這些無(wú)可挑剔的目標(biāo)下，實(shí)際的任務(wù)是：搬遷村莊，整理土地適應(yīng)大型物流園區(qū)發(fā)展，且本地區(qū)不擬發(fā)展居住及相關(guān)設(shè)施，一舉形成佛一環(huán)以北建城，以南純產(chǎn)業(yè)的樂(lè)從鎮(zhèn)域格局。
明確了項(xiàng)目的任務(wù)后，我們?cè)L談了數(shù)家相關(guān)物流企業(yè)，得到的反饋是對(duì)政府產(chǎn)業(yè)搬遷計(jì)劃的普遍支持，我們也走訪(fǎng)了片區(qū)內(nèi)涉及搬遷的多家村民，得到的答案也是只要補(bǔ)償足夠，愿意配合政府搬遷。
然而在解讀政府任務(wù)書(shū)時(shí)，問(wèn)題出現(xiàn)了。片區(qū)現(xiàn)有的家具市場(chǎng)，擬遷入的鋼材和塑料市場(chǎng)，加上物流、商業(yè)及配套服務(wù)人員，未來(lái)片區(qū)最低也有6萬(wàn)的就業(yè)人口，假設(shè)片區(qū)內(nèi)解決2萬(wàn)人口的居住需求，每日還有最少4萬(wàn)的通勤人口（據(jù)統(tǒng)計(jì)，即便最有效的公共交通，實(shí)際客運(yùn)量也只能達(dá)到每小時(shí)2萬(wàn)人次），隨著片區(qū)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，人口的集聚，城市交通的再次惡化將不可避免。如此看來(lái)，單純滿(mǎn)足企業(yè)用地需求的產(chǎn)業(yè)搬遷，并不能達(dá)成“城市升級(jí)”的目標(biāo)，反而可能更添其亂。
而作為樂(lè)從最后一塊相對(duì)完整獨(dú)立的地塊，北圍片區(qū)是形成樂(lè)從鎮(zhèn)，甚至影響到東平新城格局是否成立的關(guān)鍵一步棋，因此，我們說(shuō)服政府同意我們就發(fā)展愿景展開(kāi)公眾參與程序，減少?zèng)Q策的片面性。
3.2設(shè)計(jì)公眾參與模式以提煉發(fā)展愿景
公眾參與的成功基于行之有效的參與方式能夠準(zhǔn)確表達(dá)民意。我們找尋了國(guó)內(nèi)幾家專(zhuān)門(mén)從事公眾參與的機(jī)構(gòu)，但他們的工作內(nèi)容都僅限于前期民意調(diào)查及公共聆聽(tīng)，屬于“咨詢(xún)”式的“象征性參與”，與我們的目標(biāo)有差距。多方交流后，我們選定了一家做產(chǎn)品市場(chǎng)研究的顧問(wèn)公司——香港Cimigo來(lái)協(xié)助我們，因?yàn)樗麄兘ㄗh采用的一種調(diào)研中經(jīng)常使用的高級(jí)統(tǒng)計(jì)方法，即“最大化差異度量”（Maximum Difference Scaling, MaxDiff），我們認(rèn)為將是一種對(duì)本項(xiàng)目非常行之有效的工具。
Maxdiff是一種離散選擇模型，最早由喬丹路夫耶爾（Jordan Louviere）在 Alberta大學(xué)學(xué)院描述，通過(guò)Maxdiff，調(diào)研受訪(fǎng)者被展示一組可能的項(xiàng)目，并被要求指出最好和最壞的項(xiàng)目（或者最重要與最不重要，或者最具吸引力與最不具吸引力，等等）。根據(jù)路夫耶爾的描述，Maxdiff假定受訪(fǎng)者在陳列的數(shù)據(jù)集中評(píng)價(jià)所有可能的項(xiàng)目對(duì)比，并選取出體現(xiàn)偏好或重要性的最大差異的一對(duì)項(xiàng)目。Maxdiff可以被認(rèn)為是一種變異的配對(duì)比較的方法。考慮一個(gè)受訪(fǎng)者評(píng)估四個(gè)項(xiàng)目的數(shù)據(jù)集，A、B、C、D，如果受訪(fǎng)者說(shuō)A最好，D最壞，這兩個(gè)反應(yīng)告知我們?cè)诹鶄€(gè)可能的對(duì)比項(xiàng)中還有五個(gè)隱含的配對(duì)比較：A> B，C，D，B＞D，C＞D。（譯自維基百科）
最初，Cimigo對(duì)這個(gè)工具用于社會(huì)調(diào)研是完全陌生和有顧慮的，其實(shí)是在我們配合完成問(wèn)題提煉和問(wèn)卷設(shè)計(jì)后，他們才逐漸消除了顧慮。為搜集Cimigo要求的原始數(shù)據(jù)，我們對(duì)片區(qū)規(guī)劃利益相關(guān)人（包括政府部門(mén)、居民、工人、業(yè)主和雇主等）進(jìn)行了廣泛的訪(fǎng)談，以收集他們對(duì)于樂(lè)從片區(qū)城市發(fā)展最關(guān)注的問(wèn)題。收集到的問(wèn)題有數(shù)十條，涉及方方面面，我們將其歸納總結(jié)為29個(gè)議題，羅列如下：
◎創(chuàng)造便捷的區(qū)域道路通達(dá)性和停車(chē)條件
◎創(chuàng)造便利的城際交通聯(lián)系
◎減輕道路的擁堵
◎方便到達(dá)工作地點(diǎn)和學(xué)校
◎觸手可及的社區(qū)配套設(shè)施（商店/運(yùn)動(dòng)場(chǎng)/公園）
◎創(chuàng)造多種便捷的公共交通方式（自行車(chē)/摩托車(chē)/的士/大巴/輕軌）
◎安全的道路及人行路環(huán)境
◎方便的步行和自行車(chē)環(huán)境
◎創(chuàng)造良好的商務(wù)和就業(yè)的機(jī)會(huì)
◎有足夠的土地用于發(fā)展
◎與眾不同的城市風(fēng)貌
◎保持文化特征，包括本地的風(fēng)俗和生活方式
◎更經(jīng)濟(jì)的可租賃的房屋
◎更高的土地和物業(yè)回報(bào)
◎支持本地食品（品質(zhì)/飲食文化）
◎更少噪音和更少空氣污染的潔凈環(huán)境
◎節(jié)能的居住和工作場(chǎng)所
◎更環(huán)保的居住和工作場(chǎng)所
◎當(dāng)?shù)厮醇肮┧钠焚|(zhì)
◎鳥(niǎo)類(lèi)和動(dòng)物棲息的自然綠地
◎提供足夠的社區(qū)公共設(shè)施（劇院/圖書(shū)館）
◎休閑娛樂(lè)的機(jī)會(huì)（運(yùn)動(dòng)設(shè)施/公共公園）
◎休閑娛樂(lè)的機(jī)會(huì)(購(gòu)物中心/超市)
◎保健設(shè)施的便利性（地理位置/服務(wù)品質(zhì)/等候時(shí)間）
◎成人教育、再培訓(xùn)、工作現(xiàn)場(chǎng)培訓(xùn)
◎更為潔凈安全的工作環(huán)境
◎友好及互助的社區(qū)
◎社會(huì)治安和人為破壞的防范
◎自然災(zāi)害防治（臺(tái)風(fēng)/洪澇）
Maxdiff是一項(xiàng)專(zhuān)門(mén)針對(duì)產(chǎn)品的研究工具，通常僅適于在少數(shù)幾項(xiàng)產(chǎn)品中做偏好選擇，而作為社會(huì)調(diào)研，此次我們收集歸納的議題有29項(xiàng)之多，受訪(fǎng)者很難一次在如此眾多選項(xiàng)中進(jìn)行取舍，因此我們配合Cimigo改良發(fā)展了這項(xiàng)工具。我們將這29個(gè)議題每次僅選4項(xiàng)，排列組合成12組比較集（每組4個(gè)比較項(xiàng)），為使每個(gè)議題都被充分比較，我們共設(shè)計(jì)了10個(gè)不同版本的問(wèn)卷（每一份問(wèn)卷都包含12組不同議題的比較項(xiàng)），每個(gè)議題都將數(shù)次出現(xiàn)在不同的比較集中。受訪(fǎng)者每次只需對(duì)4個(gè)議題進(jìn)行比較，非常容易進(jìn)行選擇，而通過(guò)對(duì)不同議題間的多次組合比較，不斷取舍，各議題的相對(duì)重要性最終將自動(dòng)浮出水面。
我們定向發(fā)放了1500份問(wèn)卷（受訪(fǎng)者包括鄉(xiāng)村居民、政府部門(mén)、制造業(yè)人士、教育界人士、健康產(chǎn)業(yè)的工人），回收有效問(wèn)卷720份，政府配合我們發(fā)放及回收，并對(duì)受訪(fǎng)者進(jìn)行解釋說(shuō)明。每個(gè)議最少出現(xiàn)1000次，調(diào)研結(jié)果合乎科學(xué)統(tǒng)計(jì)原則。
問(wèn)卷中的比較集示例如下：
問(wèn)題：以下您將會(huì)看到幾項(xiàng)社會(huì)議題，您最關(guān)心哪一項(xiàng)？你最不關(guān)心的又是哪一項(xiàng)呢？
3.3組織第一次“參與式工作坊”進(jìn)一步明確愿景并確定方案發(fā)展方向
在城市規(guī)劃領(lǐng)域，“專(zhuān)家研討會(huì)”已成為慣常的咨詢(xún)方式，但研討會(huì)通常是由臺(tái)上的主持人以及報(bào)告人先行報(bào)告，此時(shí)臺(tái)下的民眾只能做單方面的聆聽(tīng)，或在會(huì)后發(fā)問(wèn)討論，且參與者通常僅限于少數(shù)技術(shù)精英或部門(mén)負(fù)責(zé)人。
“工作坊”一詞最早出現(xiàn)在教育與心理學(xué)的研究領(lǐng)域。1960年代，美國(guó)的勞倫斯·哈普林(Lawence Harplin)將“工作坊”的概念引用到都市計(jì)劃之中，成為可供各種不同立場(chǎng)、族群的人們思考、探討、相互交流的一種方式，甚至在爭(zhēng)論都市計(jì)劃或是對(duì)社區(qū)環(huán)境議題討論時(shí)成為一種鼓勵(lì)參與、創(chuàng)新，以及找出解決對(duì)策的手法。工作坊的角色有三種，分別為“參與者”、“專(zhuān)業(yè)者”、“促成者”。參加活動(dòng)的人被稱(chēng)為“參與者”，如：群眾。具有專(zhuān)業(yè)技能，對(duì)于進(jìn)行討論之專(zhuān)業(yè)主題直接助力者被稱(chēng)為“專(zhuān)業(yè)者”，至于主持及協(xié)助工作坊進(jìn)行的人則被稱(chēng)為“促成者”，促使工作坊有效推動(dòng)的人包括如何讓參與的民眾彼此之間進(jìn)行有效的溝通，或是協(xié)助參與者在討論的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)并提出問(wèn)題，但絕對(duì)不是強(qiáng)勢(shì)地為參與者做出決定。
回收統(tǒng)計(jì)完調(diào)查問(wèn)卷后，我們?cè)谡膮f(xié)助下組織召開(kāi)了第一次工作坊。我們從前期問(wèn)卷調(diào)研的受訪(fǎng)者中，按各相關(guān)利益群體的比重，邀請(qǐng)了30位（5組，每組6人）人士來(lái)作為參與者。工作坊第一項(xiàng)議程是發(fā)放之前制作的調(diào)查問(wèn)卷給30人現(xiàn)場(chǎng)作答。第二項(xiàng)議程是設(shè)計(jì)方（專(zhuān)業(yè)者）介紹項(xiàng)目的現(xiàn)狀分析情況及設(shè)計(jì)思考，并公布兩次問(wèn)卷調(diào)查的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，現(xiàn)場(chǎng)的30份問(wèn)卷與前期已回收的720份問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)結(jié)果具有高度的一致性。
總體來(lái)看，各個(gè)不同組別代表一致認(rèn)為以下有關(guān)樂(lè)從鎮(zhèn)未來(lái)增長(zhǎng)的議題應(yīng)作優(yōu)先考慮：
1、潔凈環(huán)境——針對(duì)噪音及空氣污染問(wèn)題；
2、道路／交通——減少擁堵、多種便捷的公共交通方式、城際交通聯(lián)系、鎮(zhèn)內(nèi)道路的通達(dá)性及道路安全；
3、當(dāng)?shù)厮醇肮┧钠焚|(zhì)；
4、個(gè)人安全／治安；
5、創(chuàng)造良好的商務(wù)和就業(yè)的機(jī)會(huì)。
不同類(lèi)別人士對(duì)各項(xiàng)議題的重視程度也存在分別，如制造業(yè)人士最關(guān)注的五個(gè)議題是：
1、創(chuàng)造良好的商務(wù)和就業(yè)機(jī)會(huì)；
2、減輕道路的擁堵；
3、更少噪音和更少空氣污染的潔凈環(huán)境；
4、創(chuàng)造便利的城際交通聯(lián)系；
5、社會(huì)治安和人為破壞的防范。
我們?cè)仍O(shè)想他們應(yīng)該最關(guān)注“有足夠的土地用于發(fā)展”，但實(shí)際上這卻在他們關(guān)注的前10項(xiàng)議題之外。
政府部門(mén)最關(guān)注的五個(gè)議題是：
1、更少噪音和更少空氣污染的潔凈環(huán)境；
2、減輕道路擁堵；
3、創(chuàng)造多種便捷的公共交通方式；
4、創(chuàng)造便捷的區(qū)域道路通達(dá)性和停車(chē)條件；
5、社會(huì)治安和人為破壞的防范。
而之前他們最在意的用來(lái)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的足夠土地，在重要性調(diào)研結(jié)果中竟位列倒數(shù)第5，設(shè)想為發(fā)展產(chǎn)業(yè)可以被犧牲的潔凈環(huán)境，卻位列第1。
在參與者對(duì)自己最關(guān)注的問(wèn)題有了真實(shí)的認(rèn)知之后，工作坊的第三項(xiàng)議程是讓他們現(xiàn)場(chǎng)描繪對(duì)于片區(qū)未來(lái)發(fā)展的愿景。在充分的相互溝通、共同思考之后，各組成員都給出了數(shù)條非常清晰明了的愿景描述，我們將其概括提煉為：打造一個(gè)商業(yè)持久繁榮，環(huán)境永續(xù)優(yōu)美，交通出行便捷，社會(huì)健康和諧，歷史特色鮮明，人才產(chǎn)業(yè)匯聚的新型濱水小城市。
有了明確的愿景之后，我們又組織參與者相互交流，共同探討方案。最后達(dá)成的共識(shí)是，北圍片區(qū)不應(yīng)只是一個(gè)單純的物流園區(qū)，而應(yīng)是一個(gè)居住、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)共同發(fā)展的綜合城區(qū)，設(shè)計(jì)方應(yīng)提交在符合總的愿景基礎(chǔ)上，分別側(cè)重經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)三個(gè)不同發(fā)展方向的3個(gè)設(shè)計(jì)方案以供選擇，也就是說(shuō)，本次工作坊實(shí)際形成了有效的設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)。
3.4初步方案的提出
基于第一次工作坊確定的方案發(fā)展方向，我們提出了三個(gè)發(fā)展模型，分別是：A、經(jīng)濟(jì)發(fā)展主導(dǎo)型，B、社會(huì)發(fā)展主導(dǎo)型，C、生態(tài)保全主導(dǎo)型，三個(gè)模型均在兼顧經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境三個(gè)主題之外各有側(cè)重。（三方案平面圖見(jiàn)圖6，圖7，圖8）
圖6：方案A——經(jīng)濟(jì)發(fā)展主導(dǎo)型
方案A的設(shè)計(jì)原則是：產(chǎn)業(yè)用地盡量靠近交通干道及碼頭，交通聯(lián)系主要集中在產(chǎn)業(yè)及其發(fā)展區(qū)域，圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展城市居住和公共功能，盡可能多爭(zhēng)取開(kāi)發(fā)用地，只保留兩個(gè)特色村及基本農(nóng)田保護(hù)用地的部分，綠色只在主要水系一帶保留，客運(yùn)交通樞紐靠近商務(wù)人流集中區(qū)域。
圖7：方案Ｂ——社會(huì)發(fā)展主導(dǎo)型
方案Ｂ的設(shè)計(jì)原則是：以村落生長(zhǎng)更新及新城市特色化發(fā)展為中心的土地分配原則，城市核心功能與產(chǎn)業(yè)之間有綠化帶隔離，以就近上班為原則在周邊分布產(chǎn)業(yè)，交通樞紐盡可能處于人口密度中心，多類(lèi)型居住人口均享公共服務(wù)資源，鎮(zhèn)中心提倡步行及提供免費(fèi)自行車(chē)服務(wù)，建設(shè)一個(gè)適合步行的城市，區(qū)域發(fā)展是一個(gè)不斷遞進(jìn)的過(guò)程，不在短時(shí)間內(nèi)做過(guò)大體量的開(kāi)發(fā)和改造。
圖8：方案Ｃ——生態(tài)保全主導(dǎo)型
方案Ｃ的設(shè)計(jì)原則是：以地塊原有生態(tài)圖底為設(shè)計(jì)藍(lán)本，重視自然生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)展和綠色的連通設(shè)計(jì)，盡可能保持村落生產(chǎn)生活方式及用地，含有大規(guī)模綠色公園的新城，集約在客運(yùn)交通樞紐中心周邊發(fā)展，交通盡可能外掛，保證核心部分的生態(tài)自然結(jié)構(gòu)，限制人口及產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張。
3.5組織第二次“參與式工作坊”以審視方案
帶著3個(gè)發(fā)展模型，我們組織召開(kāi)了第二次工作坊，再次邀請(qǐng)了30位（5組，每組6人）背景范圍廣泛的利益相關(guān)者，開(kāi)展了一整天的活動(dòng)，用第一次工作坊討論出來(lái)的“觀點(diǎn)和目標(biāo)”來(lái)審視可供選擇的3個(gè)模型及其可能造成的潛在影響。每個(gè)參與者現(xiàn)場(chǎng)對(duì)三個(gè)方案進(jìn)行評(píng)分，按第一次工作坊調(diào)查問(wèn)卷所列的29個(gè)議題分子項(xiàng)計(jì)分，每一子項(xiàng)最高分值5分，表示該規(guī)劃方案很好地解決了該子項(xiàng)問(wèn)題，最低分值1分，表示該規(guī)劃方案根本沒(méi)有解決該子項(xiàng)問(wèn)題。對(duì)參與者的現(xiàn)場(chǎng)評(píng)分表各子項(xiàng)進(jìn)行加權(quán)比重，得出三個(gè)模型的總分值分別是：方案Ａ——5386.049，方案Ｂ——6463.834，方案Ｃ——6184.991。
A方案的商業(yè)環(huán)境、就業(yè)機(jī)會(huì)和道路交通條件比較理想，符合產(chǎn)業(yè)片區(qū)發(fā)展的需要，但隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題和環(huán)境問(wèn)題也是最嚴(yán)重的，不符合北圍片區(qū)可持續(xù)發(fā)展的愿景，因此評(píng)價(jià)指數(shù)最低；
B方案在關(guān)注產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，注重人文環(huán)境、公共配套及交通條件的可持續(xù)發(fā)展，形成一個(gè)功能復(fù)合、宜居宜商、生命力旺盛的新型產(chǎn)業(yè)城區(qū)，更符合未來(lái)片區(qū)人居發(fā)展的需要，更適合未來(lái)北圍片區(qū)三大產(chǎn)業(yè)理性化的持續(xù)發(fā)展，B方案的綜合評(píng)價(jià)指數(shù)最高，為北圍片區(qū)未來(lái)較理想的發(fā)展方向；
C方案雖然環(huán)境條件更為理想，更容易形成宜人和富有城市特色的區(qū)域，但對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展片區(qū)來(lái)講，實(shí)現(xiàn)起來(lái)有一定難度，且會(huì)犧牲部分經(jīng)濟(jì)利益，不是很適合北圍片區(qū)的定位及產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
在充分討論的基礎(chǔ)上，參與者普遍認(rèn)為，要取得片區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)的可持續(xù)發(fā)展，不應(yīng)單純地關(guān)注經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而應(yīng)更多地考慮社會(huì)和生態(tài)的和諧。最終達(dá)成的共識(shí)是在B方案的基礎(chǔ)上，吸收A、C方案的優(yōu)點(diǎn)，特別是C方案在環(huán)境方面的宜人理念進(jìn)行方案深化。
3.6組織小規(guī)模“研討會(huì)”以反復(fù)修正完善方案
依據(jù)第二次工作坊的審視及討論結(jié)果，我們完成了正式方案（見(jiàn)圖9），以社會(huì)發(fā)展為主導(dǎo)，同時(shí)兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)。設(shè)計(jì)要點(diǎn)如下：
◎城市文明創(chuàng)造出社會(huì)種類(lèi)群體誠(chéng)信和睦相處，社會(huì)安定有序的城市文明體系。
◎城市特色適當(dāng)保留本地現(xiàn)狀風(fēng)貌、田園生活方式及歷史建筑，同時(shí)表現(xiàn)產(chǎn)業(yè)新城風(fēng)貌。
◎健康和幸福從基本安全到有所保障到安心幸福的生活保障系統(tǒng)。
◎環(huán)境良好的人與動(dòng)物都能樂(lè)享其中的環(huán)境。
◎交通便利有效的交通系統(tǒng)和多樣化的出行模式。
◎休閑娛樂(lè)有地方特色的多樣化的休閑活動(dòng)場(chǎng)所。
◎配套設(shè)施完善、便利的生活保障及社會(huì)配套。
◎產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造適合引進(jìn)高端人才的生活和就業(yè)環(huán)境，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。
◎教育有品質(zhì)的教育，再教育系統(tǒng)。
◎傳統(tǒng)文化保留適當(dāng)?shù)淖匀缓腿宋膫鹘y(tǒng)。
圖9：正式方案平面圖
帶著正式方案，我們又組織了一次小規(guī)模的研討會(huì)，與利益相關(guān)者一起，討論方案的每一個(gè)細(xì)節(jié)是否合理，如果不合理該如何修正，方案后期該如何推動(dòng)等等。通過(guò)不斷的交流、充分的意見(jiàn)碰撞，一步步修正和完善我們的規(guī)劃方案。
3.7方案的推動(dòng)以及過(guò)程的彈性
為了確保我們的設(shè)計(jì)方案是切實(shí)可操作，有利于政府部門(mén)具體實(shí)施的，我們建立了一系列土地計(jì)劃，這些計(jì)劃大致分為三期，初始階段的目標(biāo)是建立指導(dǎo)土地銷(xiāo)售和開(kāi)發(fā)利用的區(qū)劃，啟動(dòng)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，建立綠色基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，改善環(huán)境，為后期發(fā)展作好準(zhǔn)備，提供臨時(shí)土地使用，增強(qiáng)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃的靈活性。中級(jí)階段的目標(biāo)是保證組團(tuán)用地的發(fā)展，對(duì)發(fā)展用地以外的區(qū)域進(jìn)行保護(hù)和管理，開(kāi)展舊區(qū)城市更新項(xiàng)目。第三階段的目標(biāo)是發(fā)展現(xiàn)代化運(yùn)輸系統(tǒng)，創(chuàng)造品質(zhì)生活環(huán)境，提升城市的文化價(jià)值。每一階段項(xiàng)目的完成都標(biāo)志著下一階段項(xiàng)目的開(kāi)始，項(xiàng)目的建立不以時(shí)間為導(dǎo)向，而是以前期項(xiàng)目的完成為依托。
同時(shí)為了更易于政府部門(mén)操作，在每一階段下，我們提出基于發(fā)展愿景的若干策略，并制定了達(dá)成愿景需要開(kāi)展的具體項(xiàng)目列表（示例如圖10），如疏通河道、建設(shè)交通轉(zhuǎn)換中心等等。在總體目標(biāo)明確的前提下，具體的發(fā)展項(xiàng)目可在實(shí)施過(guò)程中根據(jù)實(shí)際情況和形勢(shì)不斷被調(diào)整和優(yōu)化。
4 結(jié)論
公眾參與的有效開(kāi)展，要求政府和規(guī)劃師具備良好的職業(yè)素質(zhì)之外，還要求公民具備負(fù)責(zé)任的“主人翁”意識(shí)及“參與”意識(shí)，在北圍片區(qū)空間概念規(guī)劃方案中，我們發(fā)現(xiàn)工作方法至關(guān)重要。一個(gè)負(fù)責(zé)任的公民，需要權(quán)衡需求和可能，遠(yuǎn)期與近期，個(gè)人幸福與他人發(fā)展等方面。通過(guò)正確的方法將人心底真正的需求挖掘出來(lái)，也容易達(dá)成共識(shí)。
通過(guò)綜合運(yùn)用實(shí)地訪(fǎng)談、調(diào)查問(wèn)卷、參與式工作坊、方案研討會(huì)等多種公眾參與的方式，在深入了解民眾真實(shí)意愿的同時(shí)，也一步步引導(dǎo)和激勵(lì)他們積極行動(dòng)，以主人翁的角色共同參與到城市規(guī)劃的過(guò)程之中。如此，我們的規(guī)劃方案完全基于當(dāng)?shù)孛癖娮约旱囊庠付鳎皇腔谝?guī)劃師的假設(shè)和想象，并接受了公眾的審查和檢驗(yàn)，依據(jù)他們的意見(jiàn)不斷修正方案，而不是被權(quán)利或某個(gè)利益階層綁架。
根據(jù)謝里·安斯坦(Sherry Arnstein)的公眾參與階梯理論，我們的這種方式已達(dá)到“合作”階段，政府、規(guī)劃師、當(dāng)?shù)孛癖娙酵献鳎鳛榇俪烧撸o助整個(gè)過(guò)程，規(guī)劃師作為專(zhuān)業(yè)者，提供技術(shù)指導(dǎo)，民眾作為參與者，擁有實(shí)際的選擇權(quán)，是“實(shí)權(quán)的參與”，規(guī)劃的民主性和公共政策屬性得以體現(xiàn)。
參考文獻(xiàn)
1）Sherry Arnstein Ladder of Citizen Participation JAIP, Vol. 35, No. 4 1969
2）馬佳 城市總體規(guī)劃編制前期公眾參與的實(shí)踐與探索[學(xué)位論文]碩士 2011
3）全國(guó)人大常委會(huì) 中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法 2007
4）袁韶華/雷靈琰/翟鳴元 城市規(guī)劃中公眾參與理論的文獻(xiàn)綜述[經(jīng)濟(jì)師] 2010年第3期
注：凡未注明出處的，均為自繪圖
(北圍片區(qū)空間概念規(guī)劃項(xiàng)目由深圳市雅克蘭德設(shè)計(jì)有限公司，Barry Wilson Project Initiatives,CIMIGO ltd.三家公司合作完成)
