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2025年03月13日
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去年7月，國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設部共同確定北京、上海、廣州、深圳等14個城市開展劃定城市開發(fā)邊界試點工作。目前，試點工作已取得初步成效，相關劃界原則和方法已基本確定，下一步將爭取全國600多個城市最終都能夠把開發(fā)邊界劃定下來。
“要實行最嚴格的耕地保護制度，依法依規(guī)做好耕地占補平衡，規(guī)范有序推進農村土地流轉，像保護大熊貓一樣保護耕地。”習近平總書記近日對耕地保護工作作出重要指示，彰顯了中央堅決守住耕地紅線和基本農田紅線的決心。人多地少是我國的基本國情。第二次全國土地調查結果顯示，我國實有耕地20.27億畝，但扣除難以穩(wěn)定利用、重中度污染及沉降塌陷等耕地，實際能夠長期穩(wěn)定利用的也就18億畝多。與此同時，還有一個必須正視的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，那就是目前我國一些城市規(guī)劃建設用地與優(yōu)質耕地重疊度高，大中城市周邊有不少優(yōu)質耕地未劃為永久基本農田，城市發(fā)展占用優(yōu)質耕地的現(xiàn)象比較突出。因此，必須盡快劃定城市開發(fā)邊界，遏制城市無極限向外擴張。由此確立的城市開發(fā)邊界紅線，連同基本農田數(shù)量紅線和生態(tài)紅線，將成為未來耕地保護和城市發(fā)展不可逾越的“三條紅線”。
近20年來，我國土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化，各地“攤大餅”式發(fā)展趨勢明顯。即便是有耕地占補平衡這一補救政策，但不少地方在耕地占補平衡中占多補少、占優(yōu)補劣、占近補遠、占水田補旱地；一些地方重數(shù)量輕質量，圈占城邊高產(chǎn)農田，又到遠處建農田，導致耕地質量出現(xiàn)虧空。這是我國耕地保護面臨的嚴峻形勢，倘若不及時劃定城市開發(fā)邊界，那么城鎮(zhèn)周邊的耕地很有可能被鋼筋水泥一圈一圈“吃掉”，并且不要忘記這些耕地多是長期形成的高產(chǎn)田。正是基于這樣清醒的認識，2013年底召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議明確應對城市自身增長作出限制，強調“不是每個城鎮(zhèn)都要長成巨人”，并將城市規(guī)劃由擴張性規(guī)劃向限定城市邊界規(guī)劃轉變。隨后，國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設部、農業(yè)部決定從大城市開始劃定城市開發(fā)邊界和永久基本農田，并逐步擴展到全國600個城市。
劃定城市開發(fā)邊界，即根據(jù)地形地貌、自然生態(tài)、環(huán)境容量和基本農田等因素劃定的、可進行城市開發(fā)和禁止進行城市開發(fā)建設區(qū)域的空間界限。簡單說，就是允許城市建設用地擴展的最大邊界。這是一項對地方政府影響比較大的決策。“城市開發(fā)邊界”一旦劃定，城市規(guī)模即形成了物理意義上的邊界，對于超出邊界的用地，作為全國土地工作和新增建設用地的主管部門，國土資源部將不予審批。這意味著對地方政府十分熟悉的“土地換發(fā)展”模式，將被終結。這是城市轉型發(fā)展、提高城鎮(zhèn)化質量必須作出的選擇，既可以倒逼城市集約用地，避免城市邊界無序蔓延、城市規(guī)模不斷擴大給生態(tài)和社會治理帶來的巨大壓力；又可以保護耕地，把山水自然、自然生態(tài)這樣一些自然本底守住，對于生態(tài)文明建設意義重大。從一定意義上說，把城市開發(fā)邊界明確下來，會成為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個新動力。
無論是為耕地保護考慮，還是城市轉型發(fā)展所需，抑或生態(tài)文明建設要求，城市發(fā)展都不能繼續(xù)“攤大餅”了。未來，城市建設必須跳出去，搞串聯(lián)式、組團式、衛(wèi)星城式發(fā)展，這不僅可以提高城市發(fā)展質量，還能有效遏制“大城市病”。
