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2025年03月14日
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人物簡介：
李迪華，北京大學景觀設計學研究院副院長、建筑與景觀設計學院副教授，中國國際城市化發展戰略研究委員會戰略咨詢委員會委員、中國城市規劃學會城市生態建設專業委員會委員、中國城市發展研究會城市生態規劃專業委員會委員、住房和城鄉建設部風景園林專家委員會成員；《Landscape Architecture Frontiers》副主編。
近日，北京大學景觀設計學研究院副院長李迪華在接受《城市化》雜志專訪時直言：“改革開放30多年來，‘發展是硬道理’使今天中國的經濟總規模達到世界第二的水平，但貧富差距、城鄉差距、地區差距卻越來越大，資源超載、環境污染與生態壓力日趨嚴峻，城市病令人心惶恐不寧。”他對十八大報告提出的“生態文明建設”和“轉變經濟發展方式”十分贊賞。他對十八屆三中全會首次沒有提及發展經濟職能的理解是：“這實際上是給政府減負，讓政府回歸管理市場和公共服務的本職上來。”
《城市化》：為什么加快轉變經濟發展方式對于今天的中國這么迫切？
李迪華：過去30多年來，始終貫穿中國社會的一個主題就是改革，“改革”在原初是全面改革，逐漸演化到主要指經濟體制改革和做大做強經濟總量，成為推動中國社會發展的關鍵主題。這個主題取得成功，背后有幾股力量在推動，一是全民的改革與致富意愿的釋放；二是農村勞動力轉移，正好與歐美日以及亞洲四小龍國家（地區）制造業的轉移相銜接，使得中國短時間內成為世界最大的工廠；三是城市化、工業化、自然資源開采利用與房地產開發組合在一起，使中國從1990年前后開始大規模出現各種形式的開發區、產業園區、新城區，實質上就是各種目的的大規模土地開發。正是因為這三股力量擰在一起，中國在過去三十多年里GDP一直持續保持在兩位數即10%的高位上下波動高速增長。
發展經濟需要資金，資金來源主要有幾個面，一是引進外資，二是靠轉讓土地，三是吃人口紅利、自然資源紅利，四是欠環境債、社會事業發展債。這些巨大的資金流帶來的，一方面是持續近三十年的GDP高速猛增，另一方面是政府有花不完的錢，可以不計成本地建設大工程，不計收益、不計維護成本地建設大型基礎設施，某種程度上可以說，造就了一種不計效益、不計效績的發展模式。
這種發展模式帶來很多問題，中央是清醒的。早在2003年，時任國家主席的胡錦濤同志在中央人口資源環境工作座談會上就指出“環境保護工作，要著眼于人民喝上干凈的水、呼吸清潔的空氣、吃上放心的食物，在良好的環境中生產生活”。當時中央就明確提出“實施可持續發展戰略，實現經濟發展和人口、資源、環境相協調是黨領導人民建設中國特色社會主義必須堅持的基本經驗”，這一戰略的基礎內容就是要加快轉變經濟發展方式。但是，這一戰略并沒有真正得到落實，并且，中國經濟不但沒有轉型，反而走到了轉型的對立面。
《城市化》：您所說的中國經濟走到轉型的對立面，具體表現在什么地方？
李迪華：這種對立面具體表現在，1980年代形成的招商引資與1990年代開始流行的規模化土地開發合體，全國蔓延。標志是全國各地從省到市到縣都在成立所謂的“城投公司”，實際上是政府以各種名義把持土地儲備與開發的國有企業，通過賣地為政府舉債，回收巨額土地收益。因為各地政府掌控太多的土地，招商引資變得比以往任何時候都迫切，這帶來非常多的問題。
比如，鋼鐵廠、汽車產業、化工產業等大量的重復投資。我估計未來數年還會暴露出更多的重復投資。按理說，地方政府、城投公司和企業家對重復投資是敏感的，但由于土地是中國最金貴的發展資源，誰掌握了土地，誰就在未來把握了主動，繼而重復投資比比皆是。與此同時，地方政府為了回收土地整理和基礎設施建設資金，每個城市都在比發展條件、優惠條件。這帶來另一個問題，把本應該返還給當地社會，服務社會發展、社會建設的發展紅利，相當部分讓利給了投資商、開發商，或者用到了與民生改善無直接關系的形象工程中。盡管GDP持續高速增長，但老百姓的生活福利并沒有得到相應改善。還有就是，盡管中央制定了嚴厲的耕地占用審批制度，但為了比拼發展條件，無論大城市還是小城市，地方政府還是巧立名目，以各種變通的方式將優質高產基本農田轉換成開發區或者新城區。
我去過很多地方考察，看到一個個開發區動輒上百甚至近千平方公里，很多曾經是文明搖籃地方的基本農田都快沒了，如福州平原已經填滿了，四川盆地被高速路、城市快速公路干道切割，非常令人痛心。再比如環境敏感、生態脆弱的貴陽，搞了100多平方公里的開發區。如今各地亦競相效法，開發區遍地，伴隨而來的是各地沿高速路醒目的宣傳口號，“狠抓招商引資，突破工業短板，做大經濟總量”。在東部地區證明已經有問題的經濟發展模式、建設套路在這里竟然照單全收！
所以，2002年以來，中央先后提出了要走可持續發展道路，要進行新型城市化、新型工業化、發展現代制造業，中共十八大報告對于生態文明建設的表述，也在直白地表明“發展轉型”的迫切性。
《城市化》：怎么理解生態文明建設就是發展轉型？這種轉型對于政府職能轉變又意味著什么？
李迪華：十八大報告提出發展轉型時是這么說的：“在當代中國，堅持發展是硬道理的本質要求就是堅持科學發展。以科學發展為主題，以加快轉變經濟發展方式為主線，是關系我國發展全局的戰略抉擇。”過去，每當經濟發展和生態保護、環境污染控制、社會發展產生矛盾的時候，“發展是硬道理”往往作為回避的理由，很顯然，這里的“發展”指的是經濟發展，社會事業進步并沒有同步完成。今天中國已經是世界上最大的經濟體之一，但是貧富差距、城鄉差距、地區差距越來越大，同時還面臨很多嚴峻的社會問題，比如戶口藩籬、留守人群、教育公平、環境問題、人口老齡化與人口結構失衡、土地和水等戰略性資源短缺與浪費、生物多樣性保護、優質高產基本農田保護與糧食安全等。正是在這樣的背景下，十八大報告強勢地提出轉變經濟發展方式，全面實施生態文明建設。
坦率地說，雖然大家都在談生態文明，但它的內涵太廣泛了，直白地解釋清楚并付諸行動太困難了。比如十八大之后，各地紛紛設立生態文明建設辦公室，有的設在發展與改革委員會，有的在財政局，有的在環保局，有的在規劃局，令人眼花繚亂！實際上，它作為地方人民代表大會的一個常設結構或者一項日常工作職能可能才是最準確的，所謂的“生態文明建設”，十八大文件精神內涵是“加快轉變經濟發展方式的戰略抉擇”，政府職能和政府工作轉型是核心，人民代表大會應該主導并監督這樣的轉型過程。這樣的想法，在中共十八屆三中全會《中共中央關于經濟體制改革的決定》報告中得到證實。這個報告給我留下持續思考的內容主要在兩方面，一是要促進社會公平正義，小到公立學校教師交換，大到城鄉公共服務均等化。二是報告反復提到政府職能時，沒有包含發展經濟在內，這是巨大的改變，一方面可以看出中央關于轉型發展的決定，另一方面可以看作是給各級政府減負。
《城市化》：十八大、十八屆三中全會的報告沒有提出政府發展經濟的職能，是否意味著發展經濟不再是政府工作的主要議題呢？
李迪華：不能這樣理解，在相當長的時期里，發展經濟會一直是各級政府的首要目標。沒有寫明政府有發展經濟的職能，并不能因此就認為發展經濟不重要，恰恰相反，發展經濟仍然是落實其他各項職能的前提和保障，但根據十八大和十八屆三中全會的精神，發展經濟的工作方式要發生質的改變，轉型發展后的政府主要職能應該是管理市場，做公共和公益服務，推進社會公平正義，做這些政府真正該做的事情，其實這才是轉型發展的方向，即政府要通過維護社會穩定、構建法制社會和培育契約精神、制定戰略性短缺資源的保障機制、管理市場、建立公平的競爭機制、培養人才與勞動力、保護生態與資源、培養有利于節約與高效使用資源的生產與生活方式，避免惡性市場投機行為，為市場良性發育與運行創造有活力和保障的環境，這會自然而然地讓發展經濟“首要目標”由市場來實現。
習近平同志說過一句話，叫“問題倒逼改革”，十八屆三中全會顯示了改革的決心和力度，會后中央各部門秉承“轉型發展”思路，出臺了一系列政策措施，重要的有《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見（國發〔2014〕43號）》、《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知（財金[2014]76號）》，和國土部、農業部聯合發布的《關于進一步做好永久基本農田劃定工作的通知》等，我個人相信，中央要動真格的了。
《城市化》：請您談談，出臺的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見（國發〔2014〕43號）》、《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知（財金[2014]76號）》一系列文件劍指哪些問題？
李迪華：我粗略統計了一下，大概從去年10月份開始，全國各地至少發生了10起中小學教師要求按時發放工資、補發政策規定的津貼和提高待遇等群體性事件。要知道，中小學教師工資是全額財政撥款。這說明什么呢？盡管我們的經濟增長速度每年達到百分之十幾，但收益不但沒有用于公共服務和改善民生，相反還欠債了。錢到底花到哪里去了？我個人認為基本被揮霍浪費掉了。為了招商引資規劃建設的那么多大而不當的市政道路基礎設施，為了改變地方形象建設的遠遠超出百姓實際需求的大型公共設施，舉一地之財力物力承辦各種大型活動，都仰仗于給人感覺“取之不盡的財政資源”。
但這些還只是金融意義上的地方債務，地方債務還應包括長期以來在環境污染治理、生態保護、自然資源保護和替代性資源技術開發、教育和社會保障等直接民生開支、自然與文化遺產保護、幼兒教育與創新人才培養等方面投入的欠賬，它比金融債務更加危險，關系到子孫后代的福祉、社會文明進步、社會公平正義和持久競爭力維持。
到底為何會走到這樣的境地？！原因顯而易見，對土地收益的壟斷，依托國營資源經營公司的無節制借貸，為這樣不受約束的政府行為提供了“無所不能”的資金與實現可能性。中央當然清楚這樣的發展方式必須懸崖勒馬，因此先后出臺了43號和財政部76號等一系列文件，本質上都是規范政府行為，要強力促進政府工作轉型。
《城市化》：您如何看待未來政府職能轉型之路？
李迪華：篳路藍縷，荊棘叢生，激揚澎湃，志在必勝！我自己對未來充滿信心，但我相信這條道路會很艱巨。
前不久因叫車軟件催生的“專車”沖擊出租車生意，誘發沈陽、南京、青島等全國多地出租車司機集體罷運事件，我們看到的仍然是地方政府背離市場呼聲，為久遭詬病的出租車壟斷經營制度辯護；更加令人哭笑不得的是，全國第一張罰單居然由上海有關部門開出，這與上海大張旗鼓辦“自貿區”的宗旨是背道而馳的。
這個事件也讓我們感到，30多年來，已經形成的地方政府把發展地方經濟當成第一要務的工作思路絕不可能說轉型就變了，更不可能說變就一定會變好。同時，畢竟無論做什么都要有能夠使用的資金，這是一個不爭的事實，扭轉把發展經濟當成第一要務、放棄追求短期高GDP的念頭本身就會遇到很大的阻力，所以，沒有那么容易，但我相信中央會一直推進下去。
至于錢從哪里來？我不是這方面的專家，但我知道一些原則，就是政府只能夠依靠公開透明的財政來源維持，把該收的錢收上來，花到該花的地方去，同樣怎么花、花到哪里去了，都要給主體納稅人一個交代！在歐美國家考察，我看到城市中停車收費的咪表比比皆是，卻很少見到交通監視探頭，因為街道屬于政府所有，停車費是政府非常重要的收入來源；由于人們守法和秩序意識強，省卻了大筆安裝監視探頭的費用。這表明，建立一個公平正義的社會，人人都講誠信，社會治理的成本可以大大降低，這應該是政府轉型的方向。
