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2025年03月13日
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經歷了30多年的改革開放發展，珠三角當前已呈現出顯著的新常態發展特征，經濟增速逐步由高速向中高速換擋，人口增長逐步趨緩。在新發展階段下，廣東省正在編制的《珠江三角洲全域規劃》著力于探索珠三角的新型城鎮化道路，通過努力實現城鎮化的全面深化改革，為珠三角邁向新常態發展提供強大引擎。
本期專欄特別邀請廣東省人民政府副省長許瑞生以及兩位國內資深規劃專家唐子來、王富海，圍繞“基于新常態的珠三角新型城鎮化發展”主題展開討論，建言獻策。
經濟發展歷史階段在城市空間上的表現
——論新常態下珠三角提升城市發展質量的途徑
廣東省人民政府副省長 許瑞生
城市空間形態的變化是不同歷史階段下經濟發展質量和水平的體現。今年5月，習近平總書記在河南考察時指出，我國發展仍處于重要戰略機遇期，要增強信心，從當前我國經濟發展的階段性特征出發，適應新常態，保持戰略上的平常心態。剛剛結束的中央經濟工作會議強調要主動適應經濟發展新常態，并提出穩定增長、培育新增長點、加快轉變農業發展方式、優化經濟發展空間格局和保障改善民生五方面的任務。改革開放以來，中國特別是珠三角地區，經歷了三十多年的快速城鎮化進程，在當前轉型發展的關鍵時期，以“新常態”思維謀劃新型城鎮化，關鍵在于城市發展理念的轉變。
一、主動適應“新常態”，提升城鎮發展的質量
進入“新常態”的歷史階段后，新型城鎮化的關鍵在于提高城鎮化質量，這可以從國家、城市、民眾需求三個層面加以理解。
在國家層面，前幾年國家一直強調科學發展的城鄉統籌等五方面統籌，城市與自然環境、人與自然和諧相處，通過城鎮化擴大內需推動經濟平穩健康發展，這是城鎮化的大方向。需要關注的是這種擴大內需，絕不是簡單的擴大規模、耗費有限資源的擴張，而是以提升質量為前提的促進發展，也就是生產效率的提升和創新驅動。
第二個層面是城市及城市政府的內在需求。轉型時期的城市政府有兩大類需求。第一類是職能轉變的需求。進入社會主義市場經濟年代，政府的職能發生轉變，政府的職責和定位需重新思考：一方面是宏觀經濟的穩定，發揮市場在資源分配的決定性作用；另一方面是城市各類基礎設施的建設，以市民能過上健康的現代生活作為目標；第三方面是公共服務的供給。第二類是基于環境及資源承載壓力引發的需求。粗放的經濟增長方式帶來的后果之一，就是城市受到不同程度的生態破壞和環境污染，需要采取有別于擴張型的城市發展模式。
第三個層面是公眾的需求，主要體現在兩方面。第一個需求是在民眾溫飽之余對生活環境的需求，包括公共交通、安全衛生的飲用水的提供等等，對城市環境質量提升的期望值與日俱增，無論是良好的大環境還是小環境，民眾均要求得到更好的結果。第二個需求在于參與決策以及對知情權的渴望。城市是人民的城市，市民想知道城市決策究竟是怎樣一個過程，隨著文明程度的提高，人們參與決策的意識也在日益提高。市民要求城市的任何決策都應有效改善自己居住環境，而非一大堆空洞的名詞。
二、經濟發展處于常態的歐美城市和區域發展戰略對珠三角提高城鎮化質量的啟示
珠三角城市群適應新常態發展，需要了解全球范圍內發達城市尤其是進入了經濟穩定常態的歐美國家城市目前的發展方向。
墨爾本被評為最適合人類居住的十大城市之一，近年政府關注的是推動知識城市和城市創意建設。溫哥華市政府關注的是推動綠色產業、藝術與文化產業、住房保障體系的發展。洛杉磯的最大特色在于多元包容的城市精神和文化創意產業，政府關注通過發展文化創意產業推動經濟復蘇；轉變汽車城市的發展模式，大力發展輕軌和地鐵；堅持環保設施的建設和使用，推進垃圾回收；全面提高城市的公共服務水平，加強城市公共管理；加強財政預算管理，應對經濟危機等。阿姆斯特丹被評為世界最綠色的城市，政府關注的是重點產業的發展、居住環境的改善和人力資本的積累以及城市更新，其都市型農業發展極具特色，以郁金香為主的花卉業發展實現了發展與生態保護的完美結合，為后工業化時期的城市發展轉型提供成功經驗。西雅圖是公認美國生活質量最高的城市，政府關注推動城市微型經濟發展以共享經濟繁榮，并關注青少年教育與就業、可持續發展策略、社會公共安全保障等。斯德哥爾摩市政府關注的主要議題是提高城市服務質量和高密度的“步行城市”發展戰略。
與此同時，歐盟也有一些值得借鑒的經驗。歐洲委員會2011年出版的“明日之城：挑戰、愿景、開拓前進”報告中，針對歐洲各城市目前存在的挑戰，提出了以下實現手段：正式的管理結構與更靈活的非正式管理結構相結合，克服存在的城市問題；開展城市間合作，實現一致的空間發展；土地消耗最小化；推動互聯交換的方式，等等。
三、提高珠三角城鎮化發展質量的途徑
截至2013年，珠三角城鎮化率已達到83.84%，未來新型城鎮化發展應當在政策層面加強頂層設計，積極破解體制障礙，加強規劃的統籌和執行力，實現科學規劃，從容建設。
一是“以人為本”，完善基本公共服務是首要任務。在新發展階段，基本公共服務的內涵十分廣泛，提供方式也應采取創新方式：廣東綠道將“人”引入綠地中，結合綠道構成人行、自行車交通系統，能更全面發揮綠地為人服務的功能；建立具有歷史價值的歷史建筑名錄，并設立標牌解說建筑的歷史，讓城市底蘊變得可閱讀，這是保護歷史建筑、豐富城市化內涵的簡單有效辦法；在綠道建設的基礎上，利用邊角地、控制地因地制宜建設社區體育公園，有助于進一步積極探索基本公共服務均等化和精明增長；住房保障制度需要改革創新，要盡快建立以需定建工作機制、不斷創新建設模式和投融資模式、完善建設管理機構；要結合國家關于加快體育產業和體育消費發展的有關政策，形成投資健康的消費理念和充滿活力的體育消費市場；通過建設城市風廊、推動南粵水更清等行動，能明顯改善珠三角空氣、水、環境質量，形成宜居環境。
二是把握“一路一帶”戰略機遇，形成新的增長點。珠三角應爭取以下方面的突破：對外積極參與“亞洲基礎設施投資銀行”、“絲路基金”、“亞太自貿區”等平臺建設，爭取國際、國家機構在珠三角設立相應機構；謀劃建立港口聯盟，促進珠三角與原海上絲綢之路沿線港口的互動，并進一步推動城市之間的經濟合作；對內利用軌道交通的發展加強泛珠合作，拓展國內市場腹地范圍；建立海上絲綢之路歷史遺址保護名錄，讓桑基魚塘、十三行貿易、廣彩、瓷窯（紋章瓷）、外銷畫、僑批遺產遺址等歷史遺址重新活化利用，并進一步將具有文化符號意義的絲路貿易文化轉化為產業創新的重要元素，等等。
三是運用“全域規劃”創新規劃管控手段。目前，廣東省正在編制《珠江三角洲全域規劃》，這是運用“新常態”思維指導城市化發展的具體表現。第一方面，既要突出“全域空間”，規劃要覆蓋水面、鄉村地區等全域空間，并將空間管控單元細化、具體化；又要關注政策“多樣化”，綜合考慮規劃在地理空間上的落地。第二方面，要利用綜合交通體系以及合理布局有共享可能性的區域基礎設施，統籌解決全域范圍內基本公共服務均等化問題。第三方面，要有針對性地解決因概念混亂引發的土地無序利用問題，如不能以“城”謀“利”、以“園”求“地”，不能用“政策空間”來替代“實體空間”，要避免經濟優惠政策驅動破壞城市空間生長的有機性。第四方面，將“可為”、“不可為”和“無為而治”的空間納入長遠空間管理體系：“可為”空間是指可以規劃建設的空間，也包括部分土地與建筑的“功能康復”；“不可為”空間是劃定生態紅線等的生態敏感區，但不是一律嚴格禁止所有行為，要有利于促進其生態功能的發揮；“無為而治”空間是將把握不準的土地發展管理模式暫時控制起來，把這些空間讓后人更有智慧地進行管理開發。
四是要突破固有的行政管轄體制，創新適應城鎮化發展階段特征的協調機制。目前的管理機制是在人口還不那么多、全球經濟活動關聯度不高的時代建立起來的，隨著城市的不斷擴張和變化，市場經濟活動和空氣質量是不因行政區域所限定的。在新常態的經濟發展階段需要創新的區域協調管理機制，更全面界定不同層級政府扮演的不同角色，譬如：建立由相關地區部門或指定成員組成、有相應法規支持的區域協調機制來改進區域發展管理；對現有工作機構進行整合，明確區域事務協調的功能與財政投入的渠道，重點進行空間規劃、交通管理、環保管理與水資源管理等實務性的管理；在各級政府以及企業之間建立起的廣泛合作關系，通過若干重要的開發項目和區域公共服務，形成跨區域的社會合作關系改善區域協調關系等等。
■專家建言
同濟大學建筑與城市規劃學院城市規劃系主任、教授唐子來：
珠三角地區應在制度創新方面繼續先行先試
當前，中國經濟經歷了30多年的高速增長之后，正處于“深化改革、轉型發展”的歷史時刻，如何適應“中國經濟新常態”和實現“中國經濟升級版”，既是挑戰也是機遇。同樣，對新型城鎮化也是這樣。
同濟大學城市規劃系教授唐子來表示，新型城鎮化的本質是全面的制度變革，我國新型城鎮化面臨的最大挑戰也是制度變革。改革開放30多年來，珠三角地區始終是制度創新的先行先試者，不僅經濟快速發展，也為全國提供了改革開放的不少經驗，但珠三角地區的先發優勢正在消失。珠三角地區應當在新型城鎮化的制度創新領域繼續先行先試，重新搶占先機。只有創造改革的制度紅利，才能帶來城鎮化的發展紅利。
新型城鎮化面臨的最大挑戰是制度變革
唐子來指出，新型城鎮化的本質是全面的制度變革。只有創造改革的制度紅利，才能帶來城鎮化的發展紅利。最重要的制度變革領域包括戶籍制度、土地制度、行政管理制度和財政分配制度。
戶籍制度改革方面，由于我國現行的社會福利體系和社會保障體系的城鄉二元結構都與戶籍制度緊密相關。因此，戶籍制度改革的本質是要逐步實現國民待遇（社會福利體系和社會保障體系）與城鄉戶籍體系的脫鉤，促進社會福利和社會保障的城鄉均等化。
針對土地制度改革，唐子來指出，近年來，在我國的快速城市化進程中，城鎮新增用地的大部分都來自征用農民集體所有土地，農村用地轉變為城市用地中產生了巨大的增值收益，但并未在國家、地方政府、集體和個人之間形成合理的收益分配格局。他建議，我國土地制度改革的核心是農村土地的確權、流轉和退出機制，建立農村土地征用中政府、集體、個人之間利益分配的合理格局。
關于財政制度改革，唐子來表示，各級政府的事權和財權應當相匹配，逐漸改變地方財政過度地依賴土地收入的情況。同時，外來人口的公共服務沒有得到相應的中央財政轉移支付，致使發達地區缺乏戶籍制度改革和消除城鄉二元結構積極性和可行性的問題也有待改變。
唐子來認為，我國層級制的城鄉行政管理制度往往導致發展資源從下一級城鎮流向上一級城鎮（近年來，省會城市是發展最快的），同樣也會導致發展資源從農村流向城鎮（市管縣）。城市以明顯低于市場價格征用農村土地和城鄉之間基本公共服務設施的顯著差距都體現了發展資源配置的不公平。
因此，唐子來建議，“城鄉行政管理制度改革的核心是要賦予各類城鎮和鄉村都擁有相對獨立的管理權限和公平的發展機會，消除過度集權制度造成發展資源配置的不公平現象。”
突出比較優勢強化差異來化解差距
唐子來表示，不僅要以強化城鄉差異來化解城鄉差距，也要以強化城市之間差異來化解城市之間差距。“在區域層面上，同樣要以強化區域之間差異來化解區域之間差距。依托比較優勢的區域均衡發展是基本原理。”
他強調，廣東省的地域遼闊，各個地區之間的區位條件和資源稟賦的差異很大，更要突出各個地域的比較優勢。
“目前，珠三角地區的產業向廣東省的落后地區轉移僅是區域均衡發展的一種方式，同樣重要的是，落后地區可以基于比較優勢，進一步發揮市場在配置發展資源中的主導作用，形成相應的產業發展格局。”
至于珠三角如何發揮自身特點，進一步健康發展，唐子來建議，“其一，珠三角地區毗鄰香港，應當充分依托香港作為亞太金融和商務中心的優勢，加強珠港之間的互補共贏關系；其二，珠三角地區呈現廣州和深圳作為‘雙中心’的發展格局，深圳在金融產業和高科技產業領域的發展優勢不可忽視；其三，珠三角地區位于廣東省內，相比于長三角地區包含一市兩省，珠三角地區在區域協同發展中更具有體制優勢。”
另外他還表示，以經濟增長為導向的傳統城鎮化之所以不可持續，就是因為忽視了城市可持續發展的經濟、社會、環境和形態之間的協調關系。“因此，基礎設施建設、公共服務配套和產業發展都很重要，并且是相互關聯的。這就是城市可持續發展的本質所在，也是新型城鎮化進程中應當特別關注的。”
深圳市蕾奧城市規劃設計咨詢有限公司董事長王富海：
新型城鎮化要聚焦“后工業化”力量
中國經濟進入“新常態”，平穩較快發展成為經濟發展的階段性特征，同樣城鎮化也需適應新常態的時代背景。對此，深圳市蕾奧城市規劃設計咨詢有限公司董事長王富海表示，新型城鎮化不能同過去一樣單純依靠工業化的帶動，而是要轉變模式，打造以服務為核心推動力的新路徑，同時完善國民基礎福利建設，適應時代的新需求。
“要拿生活質量作為衡量標準”
王富海表示，珠三角地區曾是中國工業化與城鎮化最早的地區，改革開放以來，隨著經濟的迅猛發展珠三角以其特殊的優勢，吸引來自全國各地的人員參與到工業化的進程當中來，從而推動了城鎮化的迅速擴張。然而在經濟逐步趨于穩定之后，遵循老路徑的城鎮化似乎已經不能散發更多能量。
因此，“城鎮化若要實現可持續發展，就要轉變發展的路徑。”他認為，不能只走老路徑，僅依靠工業園區等措施帶動城鎮化進程；而要遵從“后工業化”發展模式。
他提到，城鎮化的發展路徑多種多樣，工業化促進城鎮化只是比較主流的一種。而后工業化則聚焦在服務上，細化到教育、福利等方面。值得強調的是，后工業化最重要的一點就是不以GDP作為衡量標準，而是將人的生活質量作為考察一切的標準。
同時，對于珠三角地區與粵東西北在城鎮化方面的差異，王富海認為后工業化則可以改變這種局面。他表示，這種差異僅從現象去看是不科學的，要理解其內在的經濟、社會聯系，從這個角度看差距的形成也是可以理解的。“均衡珠三角地區與外圍地區需要另辟蹊徑，放棄只靠工業化促進城鎮化的傳統思路。”
他特別強調，新型城鎮化水平與經濟發展水平密切相關。以北、上、廣等大城市為例，經濟水平高度發達，人口密度高，城市的健康運行要求城市在基礎設施建設方面要達到較高水平；而中小城鎮在城鎮化進程中，則要明確定位，不能盲目拔高新型城鎮化的建設標準。
“要吸引什么樣的人？發展什么樣的產業？基礎建設、公共服務如何？收入如何？財政如何？都要一一匹配，適應中小城鎮的經濟發展水平。”王富海說。
解決“留下來”的問題是關鍵政府需完成兩大轉變
王富海認為，在過去幾十年的城鎮化進程中，異地城鎮化一直是亟需解決的大問題。以廣東為例，部分已經擁有了廣東戶口的“新客家人”成為珠三角地區的新成員，而還有大批人還處于“暫住”狀態。如何解決這批人“留下來”的問題是目前廣東新型城鎮化進程中所面臨的重大考驗。
他認為，對這批人采取何種辦法、政策，將直接影響珠三角新型城鎮化的效果。如果妥善處理，將會成為珠三角地區城鎮化進程中最鮮活的經驗。“要制定政策把這部分流動的人穩定下來，達到‘有恒產進而有恒心’的局面，使之成為社會的一員，促進珠三角地區城鎮化的發展與完善，才能真正地將新型城鎮化在新常態下發展起來。”
王富海指出，新型城鎮化進程中政府需要做到兩個“轉變”，一是轉變單一財政來源，二是轉變自身角色定位。
首先，政府要拋棄過去發展中出現的依賴土地財政發展城鎮化的路徑。過去認為只有工業化、房地產才可以發展地方財政進而促進城鎮化。其實，中小城鎮要留住人，需要的是吸引人的優質公共福利待遇等政策。
“中小城市的生活壓力更小，環境更好，人居住舒適，這是其優點；但如何解決生存問題，才是政府需要在政策方面考慮的問題。”他指出，公共醫療保障、義務教育、住房、養老等福利的落實，才能促進城鎮化，而這一切的基礎則是政府需要有穩定、多元的財政來源。
另一個轉變則是要求政府要妥善處理與市場的關系，政府需明確定位，在一定的邊界內發揮作用。只有明確邊界的范圍，才能使政府提供的公共服務高效、穩妥。在市場發揮作用時，政府需要做的是如何彌補市場失靈問題。而現在的政府管理方式是政府大包大攬，只讓市場來幫忙。王富海表示，政府應放下對市場“不放心”的心態，相信市場的自我調適能力。
