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2025年03月13日
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近日，李克強(qiáng)在國(guó)家博物館參觀人居科學(xué)研究展時(shí)，指著中國(guó)地圖上的“胡煥庸線”說(shuō)，我國(guó)94%的人口居住在東部43%的土地上，但中西部如東部一樣也需要城鎮(zhèn)化。我們是多民族、廣疆域的國(guó)家，要研究如何打破這個(gè)規(guī)律，統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展，讓中西部百姓在家門口也能分享現(xiàn)代化。
一邊是人口過(guò)度聚集的北上廣，“城市病”日漸凸顯；另一邊是亟待發(fā)展的廣大中西部——“胡煥庸線”如何破解？
中國(guó)真實(shí)的城鎮(zhèn)化率，早已超過(guò)60%
新聞?dòng)^點(diǎn)：在談?wù)摮擎?zhèn)化的時(shí)候，你多次強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化率被低估了，為什么？
羅天昊(國(guó)務(wù)院國(guó)資委商業(yè)科技質(zhì)量中心研究員，著有《大國(guó)諸城》)：城鎮(zhèn)化的一個(gè)預(yù)期是希望進(jìn)城農(nóng)民能振興內(nèi)需，充實(shí)城市的勞動(dòng)力；但我個(gè)人對(duì)這個(gè)預(yù)期不樂(lè)觀，因?yàn)槲覀儾](méi)有這么多勞動(dòng)力能繼續(xù)轉(zhuǎn)移到城市來(lái)。如果從就業(yè)，而不是從戶籍來(lái)衡量，我們的城鎮(zhèn)化率是低估的。
根據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，我們的城市化率是52.6%，有超過(guò)7億人居住在城市，如果以戶籍人口統(tǒng)計(jì)，不到40%，所以看上去城鎮(zhèn)化空間巨大。但如果換一種思路，用做減法的方式來(lái)統(tǒng)計(jì)，看看農(nóng)村究竟還剩下多少有效勞動(dòng)力呢？傳統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)方法可能漏掉了一種兩棲人口，他們?cè)诔抢锔牲c(diǎn)活，在農(nóng)村也干點(diǎn)活，居住時(shí)間也同樣；還有一些人，既不在城市就業(yè)，也不返回農(nóng)村，他們游蕩于城市，應(yīng)該也算是城市人口；但這些人都無(wú)法進(jìn)入城鎮(zhèn)的就業(yè)統(tǒng)計(jì)。
國(guó)內(nèi)一些學(xué)者如李迅雷，曾提議中國(guó)城鎮(zhèn)化率的另外一種算法：城鎮(zhèn)化率=1-農(nóng)村化率，則中國(guó)真實(shí)的城鎮(zhèn)化率早已超過(guò)60%。也就是說(shuō)，我們?nèi)绻跃蜆I(yè)為主要統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，只要是非農(nóng)就業(yè)，同時(shí)不常住農(nóng)村的人口，就算已經(jīng)完成事實(shí)上的城鎮(zhèn)化，那么，中國(guó)城鎮(zhèn)化率是被嚴(yán)重低估的。經(jīng)過(guò)30年的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，人們期待的未來(lái)農(nóng)村大規(guī)模轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力到城市的景象，可能不會(huì)再出現(xiàn)了。
我們可以從兩個(gè)維度看未來(lái)農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移潛力，第一是留在農(nóng)村務(wù)農(nóng)，也就是從事第一產(chǎn)業(yè)的人口，只有不到3億。2011年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口是2.66億，其中包含東北三省，新疆、海南等地的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)，他們其實(shí)是城市戶籍，總?cè)藬?shù)接近400萬(wàn)，由此，真正留在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的農(nóng)民，實(shí)際只有2.62億左右。
第二，以前農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的主力軍是青壯年，而現(xiàn)在，許多城市小區(qū)的門衛(wèi)、園林工、清潔工，不少是來(lái)自農(nóng)村的中老年人。
我走訪過(guò)的一些中西部省份，也可以印證這種觀點(diǎn)，中國(guó)農(nóng)村的精壯勞力基本都已經(jīng)轉(zhuǎn)移，留守下來(lái)的大多是老弱，近幾年有些地方出現(xiàn)的“民工荒”也是證明。
未來(lái)農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，未必是勞動(dòng)力
新聞?dòng)^點(diǎn)：城鎮(zhèn)化率被低估，可能會(huì)帶來(lái)什么樣的問(wèn)題？
羅天昊：除了真實(shí)的城鎮(zhèn)化率被低估，我們的勞動(dòng)力人口還可能存在高估的問(wèn)題。我們對(duì)勞動(dòng)力人口的統(tǒng)計(jì)是14歲到60歲，從上限看，很多女性60歲之前就不就業(yè)了，這一部分需要減掉；從下限看，14歲這個(gè)年齡不符合現(xiàn)在的實(shí)際情況，這個(gè)統(tǒng)計(jì)可能是按初中畢業(yè)年齡來(lái)的，在改革初期確實(shí)是這樣，年輕人初中畢業(yè)就干活去了；但現(xiàn)在情況變了，升學(xué)率大大提高，14歲到22歲年齡段的年輕人，很多在學(xué)校里，不會(huì)去就業(yè)。
而多數(shù)現(xiàn)代國(guó)家，城市化高峰、工業(yè)化高峰與人口發(fā)展高峰，都是“三位一體”的。比如日本，從上世紀(jì)50年代到70年代初，是日本工業(yè)化高潮時(shí)期，GDP年均增長(zhǎng)接近10%，進(jìn)入發(fā)達(dá)工業(yè)化國(guó)家行列。到1975年，日本城市化率達(dá)到78.6%，基本達(dá)到高潮。2011年，日本的城市化率已達(dá)90%以上，但自上世紀(jì)70年代之后逐步趨緩。日本的人口增長(zhǎng)，也是在1972年達(dá)到高峰——工業(yè)化，城市化，人口發(fā)展的三大高峰期基本同步。
所以，我們可能面臨的問(wèn)題在于：我們?nèi)匀患南Ｍ诮?jīng)濟(jì)會(huì)保持高速增長(zhǎng)，城市化率繼續(xù)提高，但我們的人口，尤其是青年人口，開(kāi)始萎縮。人口發(fā)展曲線和城市化發(fā)展曲線，將嚴(yán)重不同步。
這種情況下，即使未來(lái)農(nóng)村人口再向城市轉(zhuǎn)移，也未必是勞動(dòng)力。轉(zhuǎn)移到城市來(lái)的老人將多過(guò)轉(zhuǎn)移到城市來(lái)的兒童，青壯年則幾乎沒(méi)有——他們?cè)缇蛠?lái)了，只是有一部分沒(méi)被統(tǒng)計(jì)。所以，新的城鎮(zhèn)化不能像過(guò)去三十年那樣，可以坐吃精銳勞動(dòng)力帶來(lái)的財(cái)富，只付出低福利成本；相反，未來(lái)的城鎮(zhèn)化，需要付出的福利成本將越來(lái)越高，而精銳勞動(dòng)力則越來(lái)越少。
我們的特大城市不是多了，而是少了
新聞?dòng)^點(diǎn)：為了避免“城市病”，必須控制城市人口規(guī)模嗎？
羅天昊：要求城區(qū)五百萬(wàn)以上人口的特大城市嚴(yán)格限制人口規(guī)模，主要是因?yàn)楸鄙蠌V壓力較大，但我覺(jué)得這里面必須區(qū)別對(duì)待：京滬人口需要控制，但不能讓其他城市陪綁。
我曾經(jīng)做過(guò)一個(gè)城市包容度的排名，主要是看城市凈流入人口占當(dāng)?shù)乜側(cè)丝诘谋戎兀?013年的數(shù)據(jù)，東莞第一、深圳第二，都超過(guò)70%；北京和上海在30%以上，武漢、鄭州也接近20%。城市的人口規(guī)模和其經(jīng)濟(jì)體量是相對(duì)應(yīng)的，城市人口是否飽和，不僅要看絕對(duì)值，還要看城市的發(fā)展階段。
和北京、上海不同，像武漢、重慶、成都、沈陽(yáng)、鄭州、長(zhǎng)沙……這些原來(lái)發(fā)展不充分的城市，正處于迅猛發(fā)展的時(shí)期，中國(guó)未來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)很可能就在這些地方，尤其是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的幾個(gè)節(jié)點(diǎn)城市。未來(lái)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移必然帶來(lái)人口的聚集，這些城市的人口應(yīng)該增加，限制人口就限制了發(fā)展。所以，就算是人口達(dá)到了一定規(guī)模的城市，也應(yīng)該根據(jù)發(fā)展階段的不同來(lái)區(qū)別對(duì)待，北京、上海需要通過(guò)改善管理、提高門檻來(lái)減緩人口聚集，而正在迅猛發(fā)展的一些區(qū)域性中心城市，應(yīng)該允許它們發(fā)展。
事實(shí)上，我們的特大城市不是多了，而是少了，造就更多的區(qū)域性中心城市，有利于中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的全面崛起。尤其是在中西部區(qū)域，應(yīng)該鼓勵(lì)多一些特大城市出現(xiàn)，以帶動(dòng)周邊發(fā)展。實(shí)際上，如果提升城市核心區(qū)人口密度的話，很多城市面積不變，也能容納很多人口，我們需要提高城市的人口聚集密度和單位土地的產(chǎn)出密度。
現(xiàn)在的問(wèn)題在于我們城市的人口和資源，往往都按行政級(jí)別來(lái)配置，比如人口最多的城市都是直轄市，也就是行政級(jí)別最高的城市。這些城市資源集中度最高，人口吸附能力最強(qiáng)。未來(lái)需要打破這種行政主導(dǎo)的模式，讓市場(chǎng)配置資源，讓資源帶動(dòng)人口流動(dòng)，自然可以均衡人口，減緩特大城市的人口壓力。未來(lái)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的變化會(huì)改變?nèi)丝诟窬帧?/p>
北京需要在城市內(nèi)部進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移
新聞?dòng)^點(diǎn)：作為超大城市，北京和上海在人口問(wèn)題上都有很大壓力，目前的管理思路能有效控制人口規(guī)模嗎？
羅天昊：北京和上海一直都在控制人口，通過(guò)行政手段“趕人”是個(gè)理想狀態(tài)。南水北調(diào)之后，北京的用水大大緩解，在這方面人口壓力會(huì)減小。這種情況下，人口的增勢(shì)沒(méi)有以前那么猛，但總體數(shù)量肯定是繼續(xù)增加的，靠行政手段控制人口，不大可能。真正要解決“城市病”，需要解決城市發(fā)展模式、城市治理以及國(guó)家統(tǒng)籌的問(wèn)題。
拿北京來(lái)說(shuō)，所有遠(yuǎn)郊區(qū)人口加起來(lái)不及城六區(qū)的一半，GDP更不得了，城六區(qū)占全市的80%，不到10%的土地創(chuàng)造了北京80%的GDP。這幾年，我們雖然一直在說(shuō)要東擴(kuò)南進(jìn)，但實(shí)際上遷移的產(chǎn)業(yè)并不多。所以，控制人口首先要解決的是改變城市發(fā)展模式，產(chǎn)業(yè)向分散的方向發(fā)展。
產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有幾個(gè)層面，國(guó)家層面有宏大的布局，比如我們說(shuō)的向中西部轉(zhuǎn)移；一個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)里也有轉(zhuǎn)移，比如蘇南向蘇北轉(zhuǎn)移；但還有一個(gè)層次容易被忽略，就是城市內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)遷移，具體到北京來(lái)說(shuō)，就是主城區(qū)向郊區(qū)轉(zhuǎn)移。
現(xiàn)在討論京津冀一體化，大家都提到北京的產(chǎn)業(yè)要向河北、天津轉(zhuǎn)移，但另一方面，應(yīng)該北京自己也并沒(méi)有吃飽。我們能看到五環(huán)之外很多地方都很蒼涼，沒(méi)有什么產(chǎn)業(yè)，但現(xiàn)在還要擴(kuò)七環(huán)了——不能光造房子，要把產(chǎn)業(yè)遷過(guò)去。
還有像天通苑和回龍觀這樣的區(qū)域，只有“城”，沒(méi)有“產(chǎn)(業(yè))”，如果把中心區(qū)的一些產(chǎn)業(yè)遷過(guò)去，那邊的居民就不需要每天出來(lái)跑很遠(yuǎn)上班。通過(guò)人口和產(chǎn)業(yè)的雙重調(diào)整來(lái)均衡城市人口，應(yīng)該是北京比較合理的一個(gè)發(fā)展模式。
但就像前面談到的，不改變行政主導(dǎo)的資源分配體系，這種發(fā)展模式就無(wú)法改變。舉個(gè)例子，大量的行政資源集中在北京，那么央企的領(lǐng)導(dǎo)要升官、跑項(xiàng)目、要政策，他們都離不開(kāi)這個(gè)行政中心。如果將來(lái)央企領(lǐng)導(dǎo)不再有行政職位，他就沒(méi)必要老待在北京謀官謀政策。這一點(diǎn)，取決于未來(lái)整個(gè)國(guó)家層面的管理創(chuàng)新。
