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2025年03月14日
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黨國(guó)英：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員，宏觀室室主任;中國(guó)國(guó)際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)專家委員。
GDP是中國(guó)人的一塊心病。GDP掛帥不對(duì)，但沒(méi)有GDP萬(wàn)萬(wàn)不可。GDP是反映一個(gè)國(guó)家物質(zhì)財(cái)富數(shù)量的基本指標(biāo)。物質(zhì)豐裕的社會(huì)固然不一定精神文明，但物質(zhì)匱乏的社會(huì)卻注定難有精神文明。今后一個(gè)時(shí)期，如果我們國(guó)家的GDP不能保持8%左右乃至更高一點(diǎn)的增速，很多麻煩會(huì)集中發(fā)生。但GDP的創(chuàng)造需要資源。近些年到各地調(diào)研，地方負(fù)責(zé)人幾乎眾口一詞，說(shuō)他們的發(fā)展缺乏土地。土地是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的要素之一，若果真沒(méi)有土地，發(fā)展就會(huì)受到限制。從根本上說(shuō)，中國(guó)的土地資源并不構(gòu)成對(duì)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期快速增長(zhǎng)的絕對(duì)約束。土地資源是一個(gè)問(wèn)題，但這個(gè)問(wèn)題是有答案的。
2012年，中國(guó)的GDP總量會(huì)超過(guò)50萬(wàn)億人民幣。我們還不滿足、也不應(yīng)該滿足這個(gè)水平。中國(guó)未來(lái)發(fā)展的目標(biāo)是世界強(qiáng)國(guó)富國(guó)，人均收入水平要達(dá)到世界先進(jìn)水平，經(jīng)濟(jì)總量要達(dá)到世界第一。資本積累速度不是大問(wèn)題，人力資源要靠技術(shù)進(jìn)步來(lái)改變?nèi)司Y本裝備水平，也不是大問(wèn)題。能源問(wèn)題要靠技術(shù)進(jìn)步和能源價(jià)格調(diào)整來(lái)解決，可以樂(lè)觀待之。土地面積難以靠技術(shù)進(jìn)步增加，但可以靠提高土地資源綜合利用水平來(lái)滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。后者正是本文要討論的問(wèn)題。
如果中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革節(jié)奏能把握好，使中國(guó)能避免大的社會(huì)動(dòng)蕩風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍可有很好前景。筆者粗略估算，如設(shè)定中美經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率分別為9%、2%，則中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量可在2030年前后趕上美國(guó)。若按匯率的購(gòu)買力平價(jià)計(jì)算，這個(gè)時(shí)間還可提早。另假設(shè)中國(guó)人口增速遞減，美國(guó)人口按1%速率增長(zhǎng)，中國(guó)人均年收入水平可在2040年和美國(guó)看齊，那時(shí)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量可達(dá)約320萬(wàn)億人民幣以上（如按市場(chǎng)匯率計(jì)算，這個(gè)數(shù)據(jù)還要高一些）。大略來(lái)說(shuō)，在未來(lái)約20年里，中國(guó)還要?jiǎng)?chuàng)造270萬(wàn)億的GDP，就達(dá)到了比較有標(biāo)志意義的新階段。也許有人質(zhì)疑這里的估算，例如，可以說(shuō)人均收入進(jìn)一步提高后，經(jīng)濟(jì)增速可能下降。這種質(zhì)疑不無(wú)道理。但這里估計(jì)的是相對(duì)水平；中國(guó)的增速會(huì)下降，美國(guó)的增速也會(huì)下降。因此，大的趨勢(shì)應(yīng)該是可以成立的。
中國(guó)的土地資源能允許我們?cè)偕a(chǎn)270萬(wàn)億GDP么？
中國(guó)GDP總量的90%以上主要靠城市經(jīng)濟(jì)部門生產(chǎn)出來(lái)。各類城市主要集中在平原、河谷地帶，其周邊土地大多是我國(guó)的優(yōu)質(zhì)耕地。這些城市經(jīng)濟(jì)部門占了大約1億畝土地（大于城市建成區(qū)面積），平均1畝地產(chǎn)出GDP近50萬(wàn)元。近些年國(guó)家對(duì)農(nóng)田占用嚴(yán)格管控發(fā)揮了作用，每新增1畝建設(shè)用地產(chǎn)出GDP約220萬(wàn)元。按這個(gè)數(shù)據(jù)推算，我國(guó)GDP總量達(dá)到350萬(wàn)億，還要占用優(yōu)質(zhì)耕地1億畝以上。我國(guó)優(yōu)質(zhì)耕地每畝可產(chǎn)出糧食約1噸，這意味著要損失1億噸糧食產(chǎn)量，占到現(xiàn)有糧食產(chǎn)量的18%左右。
1億噸糧食能不能用其他土地生產(chǎn)？很難。我國(guó)土地品質(zhì)差異很大，山區(qū)土地的糧食產(chǎn)出往往是優(yōu)質(zhì)耕地的1/3左右。山區(qū)土地灌溉困難，又因?yàn)橥恋胤指罴?xì)碎，機(jī)械化耕作不易，且離市場(chǎng)比較遠(yuǎn)，綜合勞動(dòng)生產(chǎn)率低，農(nóng)民耕作的成本很高。這是山區(qū)土地被撂荒的主要原因。所以，擴(kuò)大山區(qū)土地利用來(lái)增產(chǎn)糧食是行不通的。
依靠土地整理來(lái)增加優(yōu)質(zhì)耕地，是我國(guó)近些年努力做的工作，其主要辦法是提高土地的平整度，增加灌溉設(shè)施，便利機(jī)械耕作。但我國(guó)水源較好的地區(qū)已經(jīng)沒(méi)有多少土地整理的潛力，其他地區(qū)即使花巨大代價(jià)整理出可灌溉的土地，水源也仍然是一個(gè)問(wèn)題。
好的辦法是限制平原、河谷地帶城市的繼續(xù)擴(kuò)張，依靠提高土地利用率的辦法來(lái)提高這些城市的經(jīng)濟(jì)規(guī)模。可以通過(guò)努力將大約1億畝現(xiàn)有僅城市經(jīng)濟(jì)部門用地（大于統(tǒng)計(jì)概念的城市建成區(qū)）的平均GDP產(chǎn)出能力逐步提高到210萬(wàn)/畝，還有約10萬(wàn)億的GDP靠農(nóng)業(yè)部門提供，另外100萬(wàn)億的GDP則應(yīng)通過(guò)山區(qū)非農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)楣ど虡I(yè)用地來(lái)提供。考慮到我國(guó)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?jié)摿Γ@種估計(jì)不算冒進(jìn)。
經(jīng)濟(jì)地理專家把我國(guó)土地資源按人口居住適宜程度分為5類，分別是“高度適宜地區(qū)”、“比較適宜地區(qū)”、“一般適宜地區(qū)”、“臨界適宜地區(qū)”和“不適宜地區(qū)”。從長(zhǎng)期看，后3類地區(qū)的人口要大幅度減少，90%以上的中國(guó)人會(huì)居住在前兩類地區(qū)（現(xiàn)在接近20%）。國(guó)土的直接經(jīng)濟(jì)利用價(jià)值主要是前兩類土地。
我國(guó)高度適宜人類居住的土地約14億畝，現(xiàn)有農(nóng)地約10億畝左右，這些農(nóng)地或已經(jīng)是高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)農(nóng)地，或有可能被改造為優(yōu)質(zhì)耕地。這部分土地目前承載人口約4億，在保持耕地不變的情況下，人口增加1倍達(dá)到8億也不是問(wèn)題。這10億畝農(nóng)地應(yīng)主要滿足國(guó)人的糧食、蔬菜、淡水養(yǎng)殖的需要，是中國(guó)人食品安全的根本保障，再不敢多占耕地用來(lái)搞建設(shè)。
我國(guó)第二類土地，即“比較適宜地區(qū)”，一共有42億畝土地。這些土地大約2億畝為城鄉(xiāng)建設(shè)用地，約8億畝為耕地，其余多為林地和未利用土地。讓中國(guó)經(jīng)濟(jì)今后30年里活起來(lái)的土地正是這一部分。目前農(nóng)民撂荒的耕地也是這個(gè)地區(qū)的土地。在這部分土地中，如果盤活現(xiàn)有2億畝建設(shè)用地，生產(chǎn)出來(lái)100萬(wàn)億GDP綽綽有余。這部分土地還可以承擔(dān)兩個(gè)功能，一是發(fā)展低密度住宅，滿足中國(guó)中產(chǎn)階層對(duì)獨(dú)棟房屋的需要；二是大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)林，增加替代糧食的農(nóng)產(chǎn)品。土地資源的數(shù)量滿足這兩種需求沒(méi)有任何問(wèn)題。
多少年來(lái)，中國(guó)的地方領(lǐng)導(dǎo)人沒(méi)有不說(shuō)缺乏建設(shè)用地的。中央國(guó)土資源管理部門面對(duì)這種壓力應(yīng)該保持冷靜，本著全局利益和“以人為本”的國(guó)家治理原則來(lái)把握土地政策。
（一）對(duì)上述人類居住“高度適宜地區(qū)”和“比較適宜地區(qū)”這兩類土地，采取不同的土地規(guī)劃與用途管理政策。
對(duì)第一類土地，要用壯士斷腕的決心，嚴(yán)格控制建設(shè)用地的增長(zhǎng)。除重大公益建設(shè)用地外，應(yīng)停止建設(shè)用地指標(biāo)發(fā)放。應(yīng)要求這一地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)主要使用存量建設(shè)用地的調(diào)整和再開發(fā)。要學(xué)習(xí)佛山市的做法，實(shí)行“三舊改造”，把舊廠區(qū)、舊村莊和“城中村”的土地利用好，提高土地的使用效率。特別要用好現(xiàn)有開發(fā)區(qū)的土地，堅(jiān)決杜絕低經(jīng)濟(jì)密度建設(shè)項(xiàng)目上馬。在開發(fā)區(qū)要盡量擠出土地多搞一些住宅建設(shè)。
對(duì)第二類土地，要適當(dāng)放活管理辦法。“增減掛鉤”指標(biāo)要向這類地區(qū)傾斜。對(duì)農(nóng)業(yè)利用條件差的荒地，應(yīng)鼓勵(lì)其用于工業(yè)建設(shè)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)統(tǒng)一的改革，可在這類地區(qū)率先啟動(dòng)。二類土地還可以發(fā)展獨(dú)棟房屋建設(shè)項(xiàng)目，滿足區(qū)域內(nèi)城市居民的住房需求。讓二類土地地區(qū)的住房條件優(yōu)于一類土地地區(qū)，吸引經(jīng)濟(jì)資源向這類地區(qū)轉(zhuǎn)移。
（二）用“農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)政策”替代“基本農(nóng)田保護(hù)政策”，加強(qiáng)對(duì)我國(guó)優(yōu)質(zhì)農(nóng)田的保護(hù)力度。
在上述兩類地區(qū)，可建立“農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)”。在農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)內(nèi)，除了國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)土地的需求以外，不準(zhǔn)用任何土地搞任何非農(nóng)建設(shè)，以防止地方政府借口利用廢棄地搞非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目。農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)的現(xiàn)有集體建設(shè)用地的少部分轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)農(nóng)戶居住地，其余大部分逐漸復(fù)墾為耕地。
一類地區(qū)的所有基本農(nóng)田都應(yīng)納入農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)，二類地區(qū)條件好的基本農(nóng)田納入農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)，一些坡地、高海拔地、零星小面積壩子地不必納入農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)。
鑒于農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)包括大量現(xiàn)有村莊占地和其他未利用土地，也可以適當(dāng)包括一些林地，其總面積可在25億畝左右。
（三）農(nóng)（林）業(yè)管理部門應(yīng)與國(guó)土資源部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)，做好木本糧油生產(chǎn)的全面規(guī)劃，大力推動(dòng)木本糧油經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化。
目前，山區(qū)丘陵地區(qū)的經(jīng)濟(jì)林發(fā)展很快，現(xiàn)有某些產(chǎn)品的高回報(bào)率將會(huì)消失，有的產(chǎn)品還可能相對(duì)過(guò)剩。平均利潤(rùn)率規(guī)律對(duì)任何農(nóng)產(chǎn)品都終究會(huì)起作用，最終任何農(nóng)產(chǎn)品都將只能獲得平均回報(bào)。要讓地方政府清楚地明白這一點(diǎn)。國(guó)家有關(guān)部門要提出指導(dǎo)性意見(jiàn)，對(duì)大宗經(jīng)濟(jì)林種植面積要有一個(gè)預(yù)警指標(biāo)。
