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2025年03月14日
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張英洪 ：北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員、法學(xué)博士、中國(guó)國(guó)際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)專家委員。
近些年來(lái)，我在有關(guān)城市化的專題研究中，提出雙重二元結(jié)構(gòu)的概念，并區(qū)分了狹義城鄉(xiāng)一體化與廣義城鄉(xiāng)一體化。
我國(guó)城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)有靜態(tài)與動(dòng)態(tài)兩種形態(tài)。靜態(tài)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)就是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下基于農(nóng)民與市民兩種不同的戶籍身份，以此建立城市與農(nóng)村、市民與農(nóng)民兩種權(quán)利不平等的制度體系，實(shí)行“城鄉(xiāng)分治、一國(guó)兩策”，使農(nóng)民處于“二等公民”的不平等地位。動(dòng)態(tài)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是基于本地居民與外來(lái)人口（主要是農(nóng)民工，但不只是農(nóng)民工）兩種不同的身份，以此建立城市本地居民與外來(lái)人口兩種權(quán)利不平等的制度體系，實(shí)行“城市分治、一市兩策”，使外來(lái)人口處于“二等公民”的不平等地位。靜態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與動(dòng)態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)共同構(gòu)成了當(dāng)代中國(guó)的雙重二元結(jié)構(gòu)。
我國(guó)靜態(tài)城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)形成于20世紀(jì)50年代，它是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，是政府主導(dǎo)的制度安排的結(jié)果，其基本特征是城鄉(xiāng)分治，農(nóng)民與市民身份不平等，享受的權(quán)利不平等，所盡的義務(wù)也不平等。這種以歧視農(nóng)民為核心的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，我們稱之為靜態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。2008年黨的十七屆三中全會(huì)明確將破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)上升為國(guó)家的基本公共政策。靜態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已持續(xù)50多年，現(xiàn)在正處于破除之中。
我國(guó)動(dòng)態(tài)城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)形成于20世紀(jì)80年代，它是市場(chǎng)化改革后產(chǎn)生的，是市場(chǎng)力量和政府制度雙重作用的結(jié)果。其基本特征是城市內(nèi)部分治，外來(lái)人口與本市人口身份不平等，享受的權(quán)利不平等，所盡的義務(wù)也不平等。這種以歧視外來(lái)人口為核心的二元結(jié)構(gòu)，將外來(lái)人口排除在政府提供的基本公共服務(wù)之外，形成了一種因人口流動(dòng)而產(chǎn)生的動(dòng)態(tài)的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，我們稱之為動(dòng)態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，動(dòng)態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)從制度上歧視的對(duì)象是外來(lái)人口。動(dòng)態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已持續(xù)30多年。
我國(guó)各個(gè)城市在空間結(jié)構(gòu)上包括城區(qū)與郊區(qū)農(nóng)村，在城市人口結(jié)構(gòu)上，我國(guó)各個(gè)城市的常住人口中主要有三大部分人群，一是本城市戶口中的非農(nóng)業(yè)人口，二是本城市戶口中的農(nóng)業(yè)人口，三是沒(méi)有本城市戶口的外來(lái)流動(dòng)人口。凡是有外來(lái)人口的城市和城鎮(zhèn)都存在著雙重二元結(jié)構(gòu)，在外來(lái)人口大量集聚的大中城市，雙重二元結(jié)構(gòu)表現(xiàn)得尤為突出。雙重二元結(jié)構(gòu)是我國(guó)城市化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展面臨的主要社會(huì)結(jié)構(gòu)性障礙。
與雙重城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，城鄉(xiāng)一體化也有兩種，即狹義城鄉(xiāng)一體化與廣義城鄉(xiāng)一體化。我們把破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的城鄉(xiāng)一體化叫著狹義城鄉(xiāng)一體化，把既破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、又破除城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)的城鄉(xiāng)一體化叫著廣義城鄉(xiāng)一體化。狹義城鄉(xiāng)一體化是片面的城鄉(xiāng)一體化，廣義城鄉(xiāng)一體化才是全面的城鄉(xiāng)一體化。
在城市化和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，傳統(tǒng)的靜態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)正在破除，而動(dòng)態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在有的地方卻日益強(qiáng)化。1950年代以來(lái)，我國(guó)各城市內(nèi)部就開(kāi)始存在靜態(tài)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。1980年代以來(lái)，隨著外來(lái)人口向城市流動(dòng)遷居，受傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，一種區(qū)分于城市本地戶籍人口與外來(lái)人口的新的動(dòng)態(tài)二元結(jié)構(gòu)逐漸形成，并日益成為影響城市健康發(fā)展的重要因素。
發(fā)達(dá)地區(qū)各大中城市中的動(dòng)態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)相當(dāng)突出，推進(jìn)廣義城鄉(xiāng)一體化的任務(wù)更加繁重。以北京市為例，2013年末，全市常住人口2114.8萬(wàn)人，其中常住外來(lái)人口802.7萬(wàn)人，占常住人口的比重為38%。在常住人口中，城鎮(zhèn)人口1825.1萬(wàn)人，占常住人口的比重為86.3%。2013年末全市戶籍人口1316.3萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)戶籍人口約250萬(wàn)人。在北京市常住人口構(gòu)成中，受傳統(tǒng)靜態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)直接影響的是約250萬(wàn)人的本市農(nóng)業(yè)戶籍人口，而受動(dòng)態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)直接影響的是800多萬(wàn)人的外來(lái)人口。外來(lái)人口遠(yuǎn)多于北京市農(nóng)業(yè)戶籍人口。因此，從某種意義上說(shuō)，動(dòng)態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的消極影響甚至超過(guò)靜態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。全國(guó)其他各大城市都與北京一樣，都存在雙重二元結(jié)構(gòu)的復(fù)雜問(wèn)題。在北京市，推進(jìn)狹義城鄉(xiāng)一體化，就是著眼于1316.3萬(wàn)人的戶籍人口，重點(diǎn)解決約250萬(wàn)農(nóng)業(yè)戶籍人口的平等市民待遇問(wèn)題，讓農(nóng)業(yè)戶籍人口平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。推進(jìn)廣義城鄉(xiāng)一體化，就是著眼于2100多萬(wàn)常住人口，全面解決約250萬(wàn)農(nóng)業(yè)戶籍人口以及800多萬(wàn)外來(lái)人口的平等市民待遇問(wèn)題，讓農(nóng)業(yè)戶籍人口以及外來(lái)人口平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。
城市化與城鄉(xiāng)一體化，都涉及到城市與農(nóng)村的關(guān)系，是一對(duì)既有緊密聯(lián)系又有重大區(qū)別的概念，是對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系的不同表達(dá)。城市化是全世界都在共同使用的概念，城市化將農(nóng)村與城市聯(lián)系起來(lái)，城市化是針對(duì)農(nóng)村社會(huì)來(lái)說(shuō)的，城市化表達(dá)的城鄉(xiāng)關(guān)系，就是將農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐣?huì)的過(guò)程。衡量城市化發(fā)展水平的指標(biāo)就是城市化率，即城市人口占總?cè)丝诘谋戎亍３青l(xiāng)一體化是中國(guó)特有的概念，城鄉(xiāng)一體化將農(nóng)村與城市聯(lián)系起來(lái)，其實(shí)質(zhì)就是要破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村與城市平等開(kāi)放、共同發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化表達(dá)的城鄉(xiāng)關(guān)系，就是要破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平等融合發(fā)展的過(guò)程。目前衡量城一體化發(fā)展水平的指標(biāo)還不是“城鄉(xiāng)一體化率”這一概念。
城市化與城鄉(xiāng)一體化之間存在著兩種不同的關(guān)系。一方面，城市化可以強(qiáng)化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，阻滯城鄉(xiāng)一體化。另一方面，城市化也可破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。第一種情況可以稱之為傳統(tǒng)城市化，第二種情況可以稱為新型城市化。城市化重在經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而城鄉(xiāng)一體化重在制度變革。因此，我們不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為城市化就一定會(huì)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。在我國(guó)一些地方，城市化率已經(jīng)很高了，有的超過(guò)了80%，但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍然十分突出。所以說(shuō)，沒(méi)有基于現(xiàn)代公平正義的制度變革，即使高度城市化了，也不可能形成城鄉(xiāng)一體化新格局。
