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2025年03月13日
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解決中國新型城鎮化建設投融資資金的根本路徑還是要按照十八屆三中全會精神和國家新型城鎮化規劃的要求，地方政府切實轉變發展思路和發展方式，讓市場對資源配置發揮決定性作用，探求主要以市場化的方式開展新型城鎮化建設，并由此籌措解決新型城鎮化建設資金來源。
作者：國家開發銀行行務委員、安徽省政府參事 宋偉農
中國新型城鎮化建設資金需求巨大，據財政部預測今后6年中國城鎮化投融資資金需求量將達42萬億元。如何解決新型城鎮化建設的資金來源，既是困擾各級地方政府的難題，也是能否順利推進中國新型城鎮化建設的瓶頸。長期以來，地方政府已經習慣于政府舉債、平臺融資、土地財政的城鎮化建設投融資模式。但是，隨著地方政府債務高企、融資平臺清理整頓、土地財政難以為繼、政府運作效率低下，原有的投融資模式已經無法支持地方新型城鎮化建設的需要。當前，關于如何解決新型城鎮化建設資金的問題，各方專家、官員提出很多解決方案，主要還是通過允許地方政府發行債券的方式來籌措資金。這樣雖然可以在一定程度上緩解地方政府建設資金的困難，但總體思路仍然是主要依靠政府舉債、政府投資建設的模式。
筆者認為，解決中國新型城鎮化建設投融資資金的根本路徑還是要按照十八屆三中全會精神和國家新型城鎮化規劃的要求，地方政府切實轉變發展思路和發展方式，讓市場對資源配置發揮決定性作用，探求主要以市場化的方式開展新型城鎮化建設，并由此籌措解決新型城鎮化建設資金來源。
一、清晰界定公益類項目的范圍。
新型城鎮化建設領域廣泛、項目眾多，首先要分清哪些是真正的公益類項目，即是沒有收益和不能實行市場化運作、而必須由政府財政承擔建設的，如學校、醫院、市區道路等。這類項目地方政府應主要通過政府采購的方式，制定政府采購目錄和程序，公開、透明、規范地運作，資金列入財政預算或發行市政債券。
二、將絕大多數城鎮化建設項目都推向市場。
大多數新型城鎮化建設項目都是可以通過研究設計投融資方案而將其打造成為能夠市場化運作的，關鍵是地方政府要以創新的思維，面向市場，在做好規劃的基礎上，整合各方資源，充分運用各類金融工具，搞好項目的投融資模式設計，使之成為有收益的、可以市場化運作的項目。政府將項目推向市場，由各類市場主體來投資運作，就可以實現用市場化的方式運作城鎮化建設的目標。具體形式有：
1．將無收益項目與有收益項目打捆組合成有綜合收益的市場化項目。城鎮化建設中很多項目本身是沒有收益的，這樣就沒法進行市場化運作。這時就需要選擇有收益的項目來和這些無收益的項目打捆，使之總體成為有綜合收益的項目，可以實現市場化運作的目的。如棚戶區改造，由于是安置性質的，因此沒有收益。按照以往的規律，只能由政府出資建設并沒有回報，由此造成政府沉重的財政和債務負擔，難以為繼。但是，如果把棚戶區改造項目和商業房地產項目打捆為一個項目，以商業房地產項目的收益來彌補棚戶區改造的投入并取得一定的收益，就可以把它推向市場，由企業來運作，而政府需要做的就是做好規劃、設計好項目、監督項目的執行。如城市水源地建設也是沒有收益的項目，往往只能由政府出資建設。但是如果把水源地建設和城市自來水、污水處理組建成一個水務公司，統一負責水源地、自來水廠、污水處理廠和管網建設，并負責籌資、運營和還貸，以自來水水費收入、污水處理費收入和適當的政府補貼作為籌資和還貸來源，即可實現整體市場化運作。
安徽合肥市的巢湖流域綜合治理工程，總投資達500億元，主要是開展流域水環境治理、國土整治、污水處理、道路橋梁建設等內容，項目本身沒有收益，屬于公共基礎設施建設。按照以往的規律，由政府融資、建設、還貸。國開行安徽分行按照市場化運作的理念，幫助合肥市政府設計了新的項目融資模式：一是政府出資設立項目公司。二是政府將巢湖周圍的部分商業建設土地和政府的一些經營性物業一次性注入項目公司作為公司的經營性資產，使公司成為一個市場化的企業。三是政府每年從地方土地出讓收入中提取一定比例資金注入公司。四是項目公司由此擁有良好的資產和充分的經營現金流可以對外融資、提供項目配套資金和還貸。五是國開行安徽分行提供202億元貸款用于項目建設。這樣就將一個公益性項目轉化成市場化的項目融資，解決了巢湖治理巨大的資金籌措和還貸安排。
2．以公司融資方式運作市場化項目。政府將設計好的可以市場化運作的城鎮化建設項目推向市場，由有實力的企業來投資并實行公司融資方式運作。該公司以自身的資產來開展融資并建設項目，以公司自身的現金流作為還貸來源，公司以從項目中獲取的收益作為投資回報。
3．以項目融資方式運作市場化項目。對政府推向市場的城鎮化建設項目，由投資者組建項目公司來負責建設、管理，項目公司以該項目的資產和現金流為條件開展融資，并以項目現金流作為還貸的來源，項目的投資方可以通過為項目提供擔保而為項目融資增信，投資者通過項目還貸后的收益作為投資回報。
4．以投資基金方式運作市場化項目。政府亦可以對推向市場的城鎮化建設項目，吸引基金公司來投資運作，基金公司以其自身的資金以及其為項目定向募集的資金來建設、管理項目，并以項目的收益作為投資回報。
三、盤活政府存量資產。
長期以來地方政府在建設城市、經營城市中形成了龐大的各類資產，這些資產除了作為實物運行，并未發揮更多的作用，許多也未能得到有效的管理。地方政府如能將這些沉淀的資產予以適度盤活，將會產生巨大的現金流，可以用于新型城鎮化的建設。具體方式有：
1．融資租賃。融資租賃是集融資與融物、貿易與技術更新于一體的新型金融工具。政府可將有經營性收入的資產如碼頭、自來水廠、污水處理廠、公共交通、地鐵、機場等資產通過融資租賃方式轉讓給租賃公司，再通過售后回租取得項目使用權，項目仍然由政府在管理運營，但是將存量資產變現取得的資金可以再投入新項目建設。
2．資產證券化。資產證券化是以特定資產組合或特定現金流為支持，發行可交易證券的一種融資形式。政府將有現金流的項目組成資產包通過資產證券化方式將存量資產變現，如保障房項目，僅僅只有租金收入，長期大量占用政府財政資金。如能通過資產證券化方式將保障房的投入轉化為當期的現金流，就可繼續支持新的保障房建設。
3．轉讓資產和股權。政府可將存量資產或國企股權整體轉讓，如將現有自來水廠、污水處理廠的資產經評估后公開轉讓給有實力的企業來投資經營，政府退出，該企業還可以在此基礎上再投資新建擴建自來水、污水處理項目，政府以水費和必要的補貼作為企業投資回報。
4．政府與社會資本合作。政府可以將現有國企的資產或股權經評估后，吸引社會資本投資參股與國企建立混合所有制企業，政府也可以就新項目與社會資本合作，以PPP的形式共同經營、建設城鎮基礎設施。
四、綜合運用投貸債租證各類金融產品。
解決新型城鎮化建設的資金問題，還要針對各類項目的具體條件，綜合運用和創新各種金融產品和金融工具，制定投融資方案，廣泛吸收各方面的資金，發揮各種金融產品的組合效應。如2012年國開行安徽分行就與蕪湖市政府合作，以提供20億元貸款、引入22億元融資租賃、發行28億元企業債券的方式，使蕪湖市獲得共70億元資金用于該市的棚戶區改造和保障房建設。又如國開行安徽分行與滁州市政府在棚戶區改造項目的合作上，一方面為其提供了15億元長期貸款，同時又通過提供融資擔保為其引入了10億元保險資金的長期投資。
