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2025年03月13日
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十八大以來，城鎮(zhèn)化已經(jīng)上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略。本次三中全會后，新型城鎮(zhèn)化被認(rèn)為是中國新一輪改革的重要抓手。《華爾街日報》分析說，“作為中國經(jīng)濟(jì)增長的下一個主要驅(qū)動力以及再平衡驅(qū)動因素，城鎮(zhèn)化無疑會在本次三中全會上得到支持，中國需要通過實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化來獲得成功。”十八屆三中全會給我國的新型城鎮(zhèn)化指明了怎樣的發(fā)展路徑？在我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下將有哪些新機遇？
新型城鎮(zhèn)化重新被委以重任
一位參與過十八屆三中全會文件征求意見的人士表示，三中全會沒有將新型城鎮(zhèn)化作為一個獨立的內(nèi)容單列出來，但涉及新型城鎮(zhèn)化的戶籍、土地、財稅、公共服務(wù)均等化、社會建設(shè)等領(lǐng)域的改革都囊括在十八屆三中全會中，其中任何一方面的改革都是對新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)。
國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心研究員袁崇法稱，我國當(dāng)前存在著城鄉(xiāng)差別，即公報中提到的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)村居民以及在城市的農(nóng)民工還沒有完全進(jìn)入到以城市為代表的現(xiàn)代化生活方式，尤其是公共配套、資源和人口這些最重要的要素沒有一體化，而這些要通過新型城鎮(zhèn)化來解決。
《公報》雖然沒有刻意提“新型城鎮(zhèn)化”這樣的字眼，但明確提出“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制”。稍加留心比較不難發(fā)現(xiàn)，之前的中央文件則是“積極穩(wěn)妥推動城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”。有分析人士認(rèn)為，雖然二者強調(diào)的城鎮(zhèn)化發(fā)展思路一致，但是三中全會公告更突出城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制的完善，這表明中央更強調(diào)以體制機制創(chuàng)新為保障，營造有利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的制度環(huán)境。國家發(fā)展和改革委員會宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長肖金成指出，這一提法充分證明了我國在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中要大力推進(jìn)改革。
有專家學(xué)者指出，城鎮(zhèn)化如果規(guī)劃科學(xué)，推行有效，將激發(fā)內(nèi)需，平衡投資與消費的關(guān)系，使經(jīng)濟(jì)增長獲得新動力。有關(guān)城鎮(zhèn)化規(guī)劃將要出臺的消息也不絕于耳，但遺憾的是城鎮(zhèn)化規(guī)劃“只見雷聲，不見下雨”，原本預(yù)計于今年全國兩會前后召開城鎮(zhèn)化規(guī)劃的大會也一再推遲。
就在十八屆三中全會閉幕的第二天下午，國家發(fā)展改革委主任徐紹史提出根據(jù)黨的十八屆三中全會精神進(jìn)一步修改完善國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃及相關(guān)政策建議。業(yè)內(nèi)人士指出，這也表明面臨各地發(fā)展城鎮(zhèn)化的沖動，中央有了更高的警惕，擔(dān)心在植根于城鎮(zhèn)化發(fā)展的舊有的各類體制，如土地、財稅、戶籍、社會保障等制度不改的情況下，城鎮(zhèn)化發(fā)展的良好意圖也很可能落空，因此也有意為城鎮(zhèn)化降溫，希望首先在改革現(xiàn)有城鎮(zhèn)化發(fā)展的不良體制，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的機制基礎(chǔ)上，再穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化。
定調(diào)新型城鎮(zhèn)化
在《決定》城鄉(xiāng)關(guān)系相關(guān)章節(jié)中有對于新型城鎮(zhèn)化的相關(guān)完整表述，即：堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強城市綜合承載能力。對吸納人口多、經(jīng)濟(jì)實力強的鎮(zhèn)，可賦予同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)。建立和完善跨區(qū)域城市發(fā)展協(xié)調(diào)機制。有專家表示，這給新型城鎮(zhèn)化定調(diào)，指明了其發(fā)展路徑。
長期以來，我國“外延式”和“速度型”的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，累積了諸多經(jīng)濟(jì)社會矛盾，如土地財政依賴、城市體系失衡、城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大、收入分配不公等，難以持續(xù)。新型城鎮(zhèn)化承載著促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會公正的雙重轉(zhuǎn)型使命。當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化面臨土地、能源、水資源和環(huán)境等諸多挑戰(zhàn)，堅持走綠色低碳的新型城鎮(zhèn)化道路勢在必行。
海外媒體已經(jīng)關(guān)注到，中國在新型城鎮(zhèn)化的設(shè)計規(guī)劃中正努力將其和工業(yè)化、信息化及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化有機結(jié)合。倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)者侯賽因還展望，隨著中國新城鎮(zhèn)化的推行，中國有望出現(xiàn)比目前“北上廣深”更多的城市集群，將有助于緩解中國“超大城市癥”，另一方面可以帶動更多二、三線城市的產(chǎn)業(yè)升級和資源集聚。
十八屆三中全會公報對建立生態(tài)文明制度空前強調(diào)。事實上，從今年6月開始，習(xí)近平總書記就已在多個場合反復(fù)強調(diào)，“再也不能以GDP論英雄”。可見，建立生態(tài)文明制度，意味著對此前就已提出的“建設(shè)美麗中國”的目標(biāo)的繼承，也意味著一系列新的制度優(yōu)化的開始。
關(guān)注“人”讓新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)
城鎮(zhèn)化的過程本質(zhì)就是農(nóng)民進(jìn)城的過程，我國推進(jìn)城鎮(zhèn)化就要確保農(nóng)民進(jìn)城后的權(quán)利。本次《公報》對于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)弊端進(jìn)行了坦率表述，明確提出：城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。
目前我國的城鎮(zhèn)化水平并不高，盡管國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)表明我國的城鎮(zhèn)化率為52.6%，但中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會按照城鎮(zhèn)戶籍人口統(tǒng)計的城市化率（也加城鎮(zhèn)化率）只有35%。這足以看出，農(nóng)民工不能順利融入城市、公平分享國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果，是我國城鎮(zhèn)化的社會代價和道義負(fù)債。中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會主任金德鈞指出，新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，意味著要改變目前的“半城市化”狀態(tài)，需要大力推進(jìn)戶籍制度改革，讓農(nóng)民工在城市里長期工作生活的同時，也享受城市化帶來的紅利，全面融入城市。
肖金成也撰文指出：在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，農(nóng)民由農(nóng)村轉(zhuǎn)入城市，要實現(xiàn)戶籍并軌制度，取消城鄉(xiāng)二元戶籍制度，充分保護(hù)農(nóng)民由農(nóng)村轉(zhuǎn)入城市之后的權(quán)利。這也是現(xiàn)在很多農(nóng)民工最擔(dān)憂的問題。“讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正愿意做城市居民，愿意在城市扎根，從而實現(xiàn)真正意義上的城鎮(zhèn)化。”
《決定》對戶籍制度改革進(jìn)行了明確部署，“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。”
戶籍只是一張紙而已，戶籍的背后就是公共服務(wù)的不均等。近年來，人們越來越清晰地認(rèn)識到，戶籍制度改革的重點和難點在于剝離其附著的公共資源分配、公共服務(wù)、福利待遇等權(quán)益。對此，《決定》也出臺了“穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系。建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制，從嚴(yán)合理供給城市建設(shè)用地，提高城市土地利用率”等配套制度。專家表示，這些制度設(shè)計著眼于人的可持續(xù)發(fā)展，解決農(nóng)村人口進(jìn)城后的問題，對于他們身份轉(zhuǎn)變后的利益和待遇有一個兜底保障，意味著戶籍制度改革更加凸顯“多層次、全方位”，也意味著我國在通往公平正義的道路上邁出了更加堅實的一步。
另外，本屆三中全會還有一大亮點，在上述社會福利和保障方面之外，《決定》在就業(yè)、教育等公民權(quán)利方面的改革完善也提出了系統(tǒng)的要求。同時，如何激發(fā)市場自身活力也是本屆三中全會的重要看點。為此，有學(xué)者認(rèn)為，要激發(fā)中國經(jīng)濟(jì)的長久活力，根本還在于用好中國巨大的人力資源。中國領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于新型城鎮(zhèn)化的核心是“人”的表述非常重要，這一政策思路將使中國新型城鎮(zhèn)化更具自主性和長期可持續(xù)性，也將使其實現(xiàn)從“量”到“質(zhì)”的飛躍。
