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2025年03月14日
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淺議 “小產權房”的界定
時間:2013-12-11 12:17:15  來源:中國建設報 

    通常說的小產權房,是指在農民集體土地上建設的房屋,未繳納土地出讓金等費用,其產權證不是由房管部門而是由鄉政府或村委會頒發,所以叫做“鄉產權房”或“小產權房”。但我國沒有相關法律法規對“小產權房”作出過明確界定,因此不同部門、不同級別的政府按照各自的理解出臺相關的政策,自然容易出現分歧。

    為貫徹新一屆政府的新型城鎮化戰略、進一步釋放農村土地,十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(下稱《決 定》)中提出,在符合規劃和用途管制前提下,允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同權同價。按照決定的精神引申理解, 在農村集體經營性建設用地上建造的房屋存在“轉正”的可能性,因此小產權房合法化的說法一時甚囂塵上。而隨后,國土資源部、住房和城鄉建設部聯合發布《關 于堅決遏制違法建設、銷售“小產權房”的緊急通知》(下稱《通知》)對這種說法叫停。

  前述兩個政策從字面意思上看存在矛盾。比如,對于農村集體經營性建設用地,按照《決定》的提法,是允許進行市場交易的,那么公眾自然會認為,只 要建設其上的房屋符合規劃和用途管制,就是合法可交易的;而《通知》中則要求“農村集體土地不得用于經營性房地產開發”,明令禁止集體土地上的房屋建設和 銷售。為什么會出現這種情況?筆者分析,是社會上對于小產權房的理解存在差異導致的。

  顧名思義,通常說的小產權房,是指在農民集體土地上建設的房屋,未繳納土地出讓金等費用,其產權證不是由房管部門而是由鄉政府或村委會頒發,所 以叫做“鄉產權房”或“小產權房”。但我國沒有相關法律法規對“小產權房”作出過明確界定,因此不同部門、不同級別的政府按照各自的理解出臺相關的政策, 自然容易出現分歧。

  筆者認為,《決定》與《通知》并不矛盾,應該理性地認識并清楚界定小產權房的概念后,再進行討論。

  小產權房的根本成因是土地為集體所有,但集體土地其實也是有不同種類的。如同國有土地有居住用地、商業用地、工業用地和市政用地等不同性質一 樣,集體土地也分為集體建設用地、耕地、林地等,其中集體建設用地又可進一步細分為宅基地、村莊道路、公共配套以及村集體經營性建設用地等。

  根據村集體土地的性質,可以將小產權房分為兩類:

  一是村集體建設用地上的住宅。這類房屋大部分是村莊改造、新農村建設、農村社區化管理的產物,屬于符合規劃、符合政策,甚至有相關手續的房屋。 在舊村改造過程中,一般會對農村居民點的土地進行集約利用,新建村民集中居住區、就地上樓,提高用地效率,改善村居環境。如,北京市平谷區掛甲峪村是北京 市最早進行舊村改造的試點村莊,70多戶村民搬進占地僅121畝的新村,搬離的舊村原占地面積302畝,這樣一來,騰退出的181畝土地可用于修建人工湖 和民俗游旅舍以發展當地經濟。在舊村改造中新建的村民集中居住區就是完全合法合規的村集體建設用地上的住宅。

  對于第一類住宅,不應機械套用《通知》的規定,不允許其建設和銷售。深圳市在2010年對1999年以前歷史遺留違法建筑的處理中,就為這類房屋頒發了“綠本”——未繳納土地出讓金的特殊房本,承認其合法性(但在流通市場上與商品房還是有區別的)。

  另一類就是非建設用地的村集體土地上的房屋。這類房屋直接建設在耕地上,不符合規劃、有的甚至沒有任何建設手續。2012年,北京市認定了83 個小產權房項目,涉及土地面積5000畝,總建筑面積約381萬平方米,分布在昌平、房山、懷柔、通州、延慶、大興、門頭溝、密云8個區縣。北京市對這 83個小產權房項目進行了清理,昌平區南口鎮虎峪村虎峪自然風景區內的“小產權別墅”已經拆除。

  建設在村集體非建設用地上的房屋是典型的小產權房,同時還是違章建筑,為何卻屢禁不止呢?應該看到,村民、開發商、購房者從小產權房的交易中各 自獲益,構成穩定的利益聯盟,在政策缺少針對性或者執行力比較弱的地區,小產權房的困境難以破解,甚至演變成“誰強悍,誰獲益”的邏輯。

  對于不同屬性和成因的小產權房,管理部門應明確界定并區別對待,出臺更具針對性的政策,并采取不同的處置方式。在具體的操作上,中央應該賦予地方更大的權限,以增強政策的可操作性,提高小產權房的處置效率和效果。

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