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2025年03月14日
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鑒于人多地少的特殊國情，為這場大戲捧場并主動爭當(dāng)“演員”的各路資本還前赴后繼，地方壓根就不用擔(dān)心無人捧場。造城大戲一時叫好不叫座，地方拿儲存土地向銀行做抵押信貸，照樣能熬得過去。而一旦熬過嚴(yán)冬，迎來的則是又一個大干快上之春天。
近期，國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心課題組，對當(dāng)下已如火如荼的造城運動進(jìn)行了課題調(diào)研。本周一公布的調(diào)查報告披露，調(diào)查對象所選取12個省區(qū)中，12個省會城市平均每市欲建或已開建的新城區(qū)達(dá)4.6個；144個地級市平均每市欲建或已開建的新城區(qū)達(dá)1.5個。
調(diào)查發(fā)現(xiàn)，造城運動已呈現(xiàn)三大突出問題：一是省會城市普遍瞄準(zhǔn)國際大都市、國家中心城市之定位；副省級單列市熱衷建設(shè)國際化城市和大區(qū)域中心城市；地級市則力圖打造區(qū)域金融中心、教育中心、文化中心……一言以蔽之，各級造城運動均脫離現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和民生改善之實際需求，好高騖遠(yuǎn)成為其顯著的外化特征。
調(diào)查報告一經(jīng)發(fā)表，輿論反響之強(qiáng)烈可想而知，但地方政府可不這么看。在地方政府眼里，已確定為下半年及今后若干年經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要增長極的大規(guī)模城鎮(zhèn)化，是各地大行造城運動的天然借口。只不過，不少地方政府有意無意偷換了城鎮(zhèn)化與城市化的不同概念，中央所決策的是大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化，到了地方則被偷換成越大越好造新城。
新一輪城市（鎮(zhèn)）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也是中央下半年及今后若干年穩(wěn)經(jīng)濟(jì)增長改善民生的主要抓手，可到了地方政府那兒，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嬗變成新城建設(shè)的“七通一平”，成為造城運動又一“資源挪用”之借口。
學(xué)界、專家、頭腦尚清醒的官員、媒體、網(wǎng)民通過各種途徑，直陳以往造城運動的歷史教訓(xùn)，希望中央采取有力措施剎住“奢侈造城”之歪風(fēng)。社會輿論則普遍憂慮造城運動不可持續(xù)必然造成的資源大浪費。為了讓各地有所收斂，輿論還普遍拿國內(nèi)個別“鬼城”之慘痛教訓(xùn)、國外底特律破產(chǎn)之前車之鑒論證此風(fēng)非剎不可。更有輿論擔(dān)心，眼下地方政府債務(wù)已達(dá)十?dāng)?shù)萬億元，而新一輪造城運動若再不堅決踩剎車，債務(wù)窟窿勢必更加深不可測。
然而，盡管輿論很憤怒，很激越，很“團(tuán)結(jié)齊心”，但若問究竟采取何種釜底抽薪之措施才能有效剎住這股歪風(fēng)，輿論則呈現(xiàn)為集體性失語和失策。這種失語與失策緣自造城運動所征用的資源，國內(nèi)與國外呈現(xiàn)為本質(zhì)層面的大不同。這恰恰是國內(nèi)造城運動很難真正遏制，而且一有機(jī)會（譬如城鎮(zhèn)化決策帶來的機(jī)會）就會“舊病復(fù)發(fā)”的根本成因。就此不妨以中外對比做一簡略分析：
底特律因汽車而興，汽車產(chǎn)業(yè)帶來的大量稅收和服務(wù)消費是底特律興城的全部財政基礎(chǔ)。隨著汽車工業(yè)衰落，而建立于汽車繁榮支撐的社會高福利卻因選票政治降不下來，必然坐吃山空將底特律地方財政掏空，其最終破產(chǎn)不可避免。全球金融危機(jī)以來的5年間，美國共有大小數(shù)十座城市宣布破產(chǎn)或申請破產(chǎn)保護(hù)，其源頭性因素皆系實體經(jīng)濟(jì)空心化所致。而私有化的土地制度排斥了美國地方政府開辟土地財政的任何可能性，導(dǎo)致破產(chǎn)或破產(chǎn)保護(hù)成為唯一選擇。
中國恰好相反。由于城郊農(nóng)地歸集體所有（簡稱“二國有”），地方政府征地成本極低，要想造新城，地方財政最多動用少量財政資金，為新城的啟動地塊搞一個“七通一平”把生地變成熟地，接下來以土地財政作為“導(dǎo)演”的造城大戲即可轟轟烈烈開演。
而鑒于人多地少的特殊國情，為這場大戲捧場并主動爭當(dāng)“演員”的各路資本還前赴后繼，地方壓根就不用擔(dān)心無人捧場。也有一種情形是，造城大戲一時叫好不叫座，地方拿儲存土地向銀行做抵押信貸，照樣能熬得過去。而一旦熬過嚴(yán)冬，迎來的則是又一個大干快上之春天。譬如上世紀(jì)90年代初的海口和三亞，成片的爛尾樓群如今普遍成了炙手可熱的優(yōu)質(zhì)商業(yè)地產(chǎn)。另一種情形是遇到國家調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，譬如所謂“鬼城”鄂爾多斯，一旦其“精細(xì)煤化工”產(chǎn)業(yè)鏈初具規(guī)模，照樣可以緩過勁來。因此，得出無破產(chǎn)之慮的政府熱衷于造城這一殘酷結(jié)論，是完全符合客觀國情的。
這么看問題，決非鼓吹可放任造城運動帶來的資源極大浪費和民生的長遠(yuǎn)損害。恰恰相反，城市化進(jìn)程不能脫離發(fā)展階段，否則會留下無窮后患。但如何遏制大躍進(jìn)式的無序造城，必須首先找準(zhǔn)問題的癥結(jié)所在。遏制造城運動除采取一系列治標(biāo)措施應(yīng)急之外，必須根據(jù)新的國情與市情，同步革新現(xiàn)有的城市征地制度方可治本。
