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2025年03月13日
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在經(jīng)歷了將近半年的征集意見(jiàn)以及修改之后，被視為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展總綱的城鎮(zhèn)化中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，已經(jīng)接近“完稿”。按照國(guó)家發(fā)改委設(shè)定的工作程序，在完成相關(guān)14個(gè)部委的會(huì)簽之后，將報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院討論批準(zhǔn)，并最終上報(bào)中央政治局審議。
目前，以產(chǎn)業(yè)化帶動(dòng)就業(yè)，解決“人的城鎮(zhèn)化”，在幾經(jīng)修改之后，成為城鎮(zhèn)化中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃主導(dǎo)路徑的“共識(shí)”。圍繞這一核心，戶籍、土地、行政管理、財(cái)政等方面的配套政策的主思路也已基本厘清，而土地管理制度領(lǐng)域的改革或?qū)⒊蔀榕浜铣擎?zhèn)化最先啟動(dòng)的改革領(lǐng)域之一。
作為中國(guó)未來(lái)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要路徑，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展方式，已經(jīng)上升到執(zhí)政戰(zhàn)略的高度。因此，多位接近國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部的分析人士認(rèn)為，雖然城鎮(zhèn)化中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃已經(jīng)接近完稿，但在十八屆三中全會(huì)確定總體發(fā)展思路后，最終定稿向社會(huì)公布的可能性較大。
在此之前，對(duì)于中國(guó)新型城鎮(zhèn)化模式在“特大城市群”和“發(fā)展中小城鎮(zhèn)”中如何選擇的問(wèn)題，規(guī)劃將集中于解決路徑和方式問(wèn)題，而無(wú)論哪種模式，小城鎮(zhèn)建設(shè)都是繞不開(kāi)的問(wèn)題。
在接近完稿的“規(guī)劃”中，產(chǎn)業(yè)先導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，占據(jù)了比較大的篇幅，并且預(yù)留了相關(guān)配套政策的銜接接口。
6月26日，受國(guó)務(wù)院委托，國(guó)家發(fā)改委主任徐紹史向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告“城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況”。在報(bào)告過(guò)程中，徐紹史表示，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會(huì)，在城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)新的二元結(jié)構(gòu)矛盾，制約了城鎮(zhèn)化對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需和結(jié)構(gòu)升級(jí)的推動(dòng)作用。
因此，在調(diào)研過(guò)程中，國(guó)務(wù)院參事室和國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)研組的調(diào)研重點(diǎn)，放在未來(lái)的新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，避免出現(xiàn)城鎮(zhèn)內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)，即與城鎮(zhèn)化同步甚至先導(dǎo)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，以持續(xù)穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會(huì)增長(zhǎng)，帶動(dòng)以“人”為核心的城鎮(zhèn)化平穩(wěn)、持續(xù)發(fā)展。
在調(diào)研組調(diào)研的省市中，湖南省長(zhǎng)沙及其周邊地區(qū)、安徽省六安及其周邊地區(qū)以重點(diǎn)形成產(chǎn)業(yè)鏈制造就業(yè)機(jī)會(huì)，在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和形成產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)比較優(yōu)勢(shì)的情況下，逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的模式，被調(diào)研組認(rèn)為充分尊重了市場(chǎng)規(guī)律，因而得到了肯定。
記者了解到，在湖南調(diào)研期間，國(guó)務(wù)院參事室有關(guān)人員分別對(duì)中聯(lián)重科、三一重工等大型工業(yè)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)園園區(qū)進(jìn)行了調(diào)研。如湖南省漢壽縣，農(nóng)業(yè)人口比例近80%，工業(yè)總產(chǎn)值只有4億元。2009年中聯(lián)重科在漢壽建園，3年后規(guī)模工業(yè)產(chǎn)值達(dá)到86.2億元，城鎮(zhèn)化率從5年前的23%提高到40%，農(nóng)業(yè)大縣已進(jìn)入全省工業(yè)經(jīng)濟(jì)前4強(qiáng)。
在對(duì)安徽省的調(diào)研過(guò)程中，國(guó)務(wù)院參事室有關(guān)人員重點(diǎn)調(diào)研了六安市城鎮(zhèn)化建設(shè)工作，調(diào)研組對(duì)六安管轄的葉集、霍山兩地進(jìn)行考察，收集了兩地城鎮(zhèn)化建設(shè)的成績(jī)及存在困難后，該調(diào)研組有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，要把產(chǎn)業(yè)發(fā)展擺在城鎮(zhèn)化建設(shè)的突出位置。
前述接近住建部的權(quán)威人士告訴記者，在接近完稿的“規(guī)劃”中，產(chǎn)業(yè)先導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，占據(jù)了比較大的篇幅，并且預(yù)留了相關(guān)配套政策的銜接接口。
產(chǎn)業(yè)“帶”人
2013年7月30日，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所和社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社聯(lián)合發(fā)布《城市藍(lán)皮書》。其中指出，目前中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度綜合指數(shù)僅40%左右。而在2030年前，我國(guó)還有3.9億農(nóng)民工需要市民化，粗略計(jì)算，市民化所需公共成本約51萬(wàn)億元。本報(bào)資料室/圖
送審在即
在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)前，將送交中央政治局進(jìn)行討論。
“從6月甚至更早，規(guī)劃的草稿就開(kāi)始根據(jù)征求上來(lái)的意見(jiàn)修改、調(diào)整了，每個(gè)部委負(fù)責(zé)和自己職能有關(guān)的部分，由國(guó)家發(fā)改委統(tǒng)籌。”8月14日，接近住建部一位權(quán)威人士向《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者表示。他所言的“規(guī)劃”即是“城鎮(zhèn)化中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃”（下稱“規(guī)劃”），按照國(guó)務(wù)院的工作分工，“規(guī)劃”工作由國(guó)家發(fā)改委牽頭。
目前，“規(guī)劃”的修改、調(diào)整和完善工作已經(jīng)接近尾聲。主導(dǎo)思路、實(shí)現(xiàn)路徑、規(guī)劃目標(biāo)等方面的表述已經(jīng)基本“完稿”。在對(duì)個(gè)別領(lǐng)域的表述內(nèi)容進(jìn)行技術(shù)性修訂后，“規(guī)劃”將送交國(guó)務(wù)院審議，而后根據(jù)國(guó)務(wù)院討論的意見(jiàn)再行完善，最終送交國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議。
“規(guī)劃”編制工作于2010年就已啟動(dòng)，不過(guò)，該項(xiàng)工作迅速提速是在中共十八大完成最高領(lǐng)導(dǎo)集體的換屆之后，從2013年春節(jié)之后開(kāi)始，由國(guó)家發(fā)改委統(tǒng)籌，以國(guó)務(wù)院參事室、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心兩個(gè)國(guó)務(wù)院直屬部門為主，在全國(guó)范圍內(nèi)展開(kāi)調(diào)研。
調(diào)研組主要調(diào)研重點(diǎn)對(duì)象是中西部地區(qū)，包括湖南、湖北、安徽、四川、重慶等中西部省市占據(jù)絕大部分，東部沿海地區(qū)的調(diào)研對(duì)象，則以江蘇、浙江為主。
參與陪同調(diào)研組的地方政府人士告訴記者，調(diào)研組在省內(nèi)調(diào)研的重點(diǎn)是縣、鎮(zhèn)一級(jí)，并曾提出“設(shè)立新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)”的建議，但最終國(guó)家發(fā)改委表現(xiàn)得較為謹(jǐn)慎，目前，尚未有城市正式獲批。
記者了解到，由于“新型城鎮(zhèn)化道路”已經(jīng)涉及到“執(zhí)政戰(zhàn)略”和“發(fā)展模式”的高度，因此，在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)前，將送交中央政治局進(jìn)行討論，在形成一致意見(jiàn)后，再由國(guó)務(wù)院常務(wù)規(guī)劃審議通過(guò)。
土地管理制度的完善和改革，如果不出意外，將成為十八屆三中全會(huì)之后最先啟動(dòng)的改革領(lǐng)域之一。
土地為先
圍繞產(chǎn)業(yè)作為引導(dǎo)的城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑，土地管理制度的完善和改革也已經(jīng)完成了初步框架，如果不出意外，將成為十八屆三中全會(huì)之后最先啟動(dòng)的改革領(lǐng)域之一，也是與城鎮(zhèn)化關(guān)系最為緊密的改革領(lǐng)域之一。
目前，國(guó)土資源部已經(jīng)形成了總計(jì)27條“關(guān)于改革完善土地管理制度的政策建議”（下稱“政策建議”）上報(bào)至國(guó)務(wù)院進(jìn)行討論。而這27條政策建議的絕大多數(shù)，是圍繞實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”做出的，這27條建議將成為十八屆三中全會(huì)后土地管理制度的改革基礎(chǔ)。
記者了解到，在十八屆三中全會(huì)后啟動(dòng)的土地管理制度改革可能包括，在保留現(xiàn)有征地制度的前提下，縮小征地范圍，改產(chǎn)值補(bǔ)償為市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償；在保持用途管制的前提下，規(guī)范農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)；依托現(xiàn)有土地交易機(jī)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)；推進(jìn)集約節(jié)約用地，對(duì)增量建設(shè)用地和存量建設(shè)用地出讓方式等領(lǐng)域，進(jìn)行差別化管理等。
“徐紹史在國(guó)土資源部任職時(shí)，就部署了很多配合城鎮(zhèn)化的土地管理制度的完善和改革措施，所以，土地領(lǐng)域的改革，現(xiàn)在表現(xiàn)得相對(duì)成熟，地方上的嘗試也多一些。”一位接近國(guó)土資源部的人士稱。而在卸任國(guó)土資源部部長(zhǎng)之前，徐紹史就部署工作要求，在2013年制定“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)規(guī)范”、開(kāi)展農(nóng)村宅基地試點(diǎn)等改革工作。
與此同時(shí)，部分地方政府，已經(jīng)先期開(kāi)始試驗(yàn)的“一改帶九改”的模式，對(duì)城鎮(zhèn)化的推動(dòng)，也得到肯定。所謂“一改帶九改”的方式，是指以土地制度改革和創(chuàng)新，帶動(dòng)戶籍、社會(huì)保障等九方面的綜合改革，最終實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”這一目標(biāo)。
記者了解到，嘉興市2008年啟動(dòng)以增減掛鉤為核心的“兩分兩換”（宅基地與承包地分開(kāi)、搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開(kāi)，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)換股換租換保障、以宅基地?fù)Q錢換房換地方）試點(diǎn)，通過(guò)“一改”（土地使用制度改革）帶“九改”（城鄉(xiāng)就業(yè)、社會(huì)保障、戶籍管理等），形成了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的較好格局。
2009年的當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)普查結(jié)果顯示，嘉興市農(nóng)村勞動(dòng)力從事一產(chǎn)的僅占17.2%，絕大部分實(shí)現(xiàn)了向二三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移就業(yè)；農(nóng)民人均純收入中工資性收入占60.6%，家庭經(jīng)營(yíng)性收入占31.32%；居住意愿多樣化，愿意遷入城區(qū)、新市鎮(zhèn)和新社區(qū)居住的比例為32:37:31。這一數(shù)據(jù)表明，“人的城鎮(zhèn)化”在嘉興得到了較好的實(shí)現(xiàn)。
