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2025年03月15日
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城市化進(jìn)程中，土地始終是一個(gè)繞不過去的主題，也是提高中國城市化質(zhì)量的焦點(diǎn)之一。中國城市發(fā)展研究院副院長袁崇法直言：“在土地管理上，特別是對農(nóng)村集體土地管理上，我們還存在很多缺陷。社會的發(fā)展，不論叫新型城鎮(zhèn)化、傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，還是中國特色城鎮(zhèn)化，最基礎(chǔ)的就是看能不能按市場機(jī)制運(yùn)行，讓人、讓土地等要素充分流動起來。”
確權(quán)，讓土地作為經(jīng)濟(jì)要素流動起來
“目前，我國憲法對土地的界定是以延續(xù)高級社的那種認(rèn)識為基礎(chǔ)，而不是以延續(xù)建國后首部憲法對農(nóng)民土地明確的產(chǎn)權(quán)。”袁崇法認(rèn)為，這是造成現(xiàn)在很多問題的根本原因。
他介紹說，憲法規(guī)定，我國實(shí)行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。54憲法前，土地私有，后來成立合作社，誰家有多少土地、在什么位置清清楚楚。1956年成立高級社之后，土地不分你我，只要是人民公社成員，就有一份土地，但這份土地有多大、在什么位置是不清楚的。后來雖然做了若干次修訂，將城市的土地界定清楚了，比如城市土地是國有，國有土地以人民政府為代表，但是，農(nóng)民的土地是以模糊不清的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為代表。
他反問：“這個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織到底是個(gè)什么組織？”在他看來，對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織沒有清晰的界定，就不是一級法人。不是一級法人，就不能成為法人代表。沒有法人代表，主體就虛掉了，就只能讓政府來管理。土地說是集體的，實(shí)際上最后變成了國家管理。宅基地實(shí)際上一直是政府在分配，而不是集體經(jīng)濟(jì)組織在分配。
袁崇法還指出，全世界的土地有公有、有私有，政府只是政策層面上去引導(dǎo)，但我們國家是政府直接管理。即便是公有土地這部分，在上世紀(jì)80年代也不是很清晰：地方政府曾經(jīng)有上萬畝土地批準(zhǔn)的權(quán)利，后來越縮越小，2004年前，150畝以內(nèi)的土地還可以由地方政府批，到了2004年修憲，只有中央一級政府控制土地的征用、轉(zhuǎn)性和開發(fā)用途。全世界的政府都管著土地的用途，但又都約束著對土地權(quán)利的干預(yù)，我們則兩個(gè)都直接管控了。目前各地政府正在進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定，實(shí)際上就是為了約束政府的行為。
對于目前實(shí)施的占補(bǔ)平衡制度，袁崇法說，像北京、上海、浙江幾乎沒有土地新增資源來平衡了。據(jù)他的調(diào)研，一些地方為了拿到用地指標(biāo)，往往把許多今后可能要拆掉的村莊早早劃成農(nóng)田，但實(shí)際上農(nóng)民還住在那兒。“這樣一來就造假了。一作假還怎么界定產(chǎn)權(quán)呢？確權(quán)把政府的作弊揭示出來很尷尬，所以有難度，或者說有阻力。不過，既然今年的一號文件要求用5年時(shí)間全部確權(quán)，現(xiàn)在全國都在做這件事情。”
他表示，承包地問題不大，難的是宅基地和集體建設(shè)用地。“因?yàn)榧w建設(shè)用地是不清楚的，宅基地雖然清楚，但不知道怎么去確。是確使用權(quán)，還是永久的土地產(chǎn)權(quán)？確了之后，擁有多大的權(quán)益也有爭議。并且現(xiàn)在包括村莊在內(nèi)的其它的集體建設(shè)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、養(yǎng)殖業(yè)用地都比較亂，處理起來很麻煩，一般就以某一年為界限，之前占的是合法的，之后是非法的。2004年國土部 曾經(jīng)組織過一次土地專項(xiàng)調(diào)查，通過清理，把邊界確定，然后再確權(quán)。”
那么，確給誰呢？袁崇法說，“集體建設(shè)用地只能確給集體。為了防止將來集體不存在了，還要進(jìn)一步將集體的受益權(quán)確給農(nóng)民，也就是每一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。在成員的認(rèn)定上，現(xiàn)在各地都在探索中。”
盡管難題重重，但在袁崇法看來，“老百姓的智慧是無窮的，交給老百姓，他們就會有辦法。”他舉例說，上海、浙江就想到一個(gè)辦法，叫農(nóng)齡（農(nóng)業(yè)的年齡），將自然年齡加上務(wù)農(nóng)的年齡就是農(nóng)齡。自然年齡從出生開始，務(wù)農(nóng)年齡從16周歲算，結(jié)止期是戶籍轉(zhuǎn)移和務(wù)農(nóng)停止。形成一個(gè)完整的農(nóng)齡，按比例確到每個(gè)農(nóng)民的手里。
據(jù)袁崇法掌握的情況，當(dāng)?shù)匕傩諏@個(gè)辦法的認(rèn)可度比較高。不過，由于這樣的確權(quán)確定的是土地受益權(quán)，不是產(chǎn)權(quán)，改革并不徹底。于是，很多人提出修憲。“修憲要從兩個(gè)不同層次去考慮，一個(gè)是確所有權(quán)，另一個(gè)是確受益權(quán)。憲法規(guī)定，土地是兩種所有制，但還補(bǔ)充一句——城市用地是國有土地，在城市用地范圍內(nèi)不允許兩種所有制存在。這在法律上、邏輯上都是不對的。”他的理由是，既然兩種所有制是合理的，在城市內(nèi)部應(yīng)該允許集體土地所有制存在，這樣，農(nóng)民的小產(chǎn)權(quán)房在城市的規(guī)劃區(qū)內(nèi)才能平等地、合法地存在，農(nóng)民才可以帶著土地進(jìn)城，產(chǎn)生的所有效益歸他本人所有，而國家可以通過服務(wù)配套設(shè)施等以稅收形式收取必要的費(fèi)用，也避免土地暴利。但現(xiàn)在這些都不是主流意見。主流意見還是不動憲法，通過區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地，以調(diào)整補(bǔ)償辦法來繼續(xù)征用土地。”
在土地征用上，袁崇法建議應(yīng)該向國外學(xué)習(xí)：“不管什么用地，全部征購，通過市場評估價(jià)出售。用于公益的，政府補(bǔ)貼。用于經(jīng)營性用地的，政府從經(jīng)營效益中收取開發(fā)費(fèi)用。”袁崇法認(rèn)為，進(jìn)入城市社會以后，人也好，土地也好，各種社會保障也好，都要作為要素充分流動起來。發(fā)揮市場機(jī)制配置資源就是要讓人和各種發(fā)展要素能夠充分地流動。社會的發(fā)展，不管叫新型城鎮(zhèn)化、傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，還是中國特色城鎮(zhèn)化，最基礎(chǔ)的就是看能不能在政府指導(dǎo)下盡可能按市場機(jī)制運(yùn)行。
制定與有產(chǎn)社會相應(yīng)的制度，培養(yǎng)產(chǎn)權(quán)觀念
袁崇法強(qiáng)調(diào)：“在城市化的發(fā)展過程中，不能只看到我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到52%這個(gè)數(shù)字，還要看到我國正在由一個(gè)溫飽的社會走向一個(gè)小康的社會。也就是說，我們正在由一個(gè)低收入、滿足物質(zhì)需求的社會，走向一個(gè)要獲得更好的非物質(zhì)形態(tài)的社會。這兩者的基礎(chǔ)是不一樣的。”
他說，過去，中國是無產(chǎn)階級社會，除了農(nóng)民有地外，城里人都是無產(chǎn)階級。改革開放讓我們成為有產(chǎn)社會，每個(gè)家庭至少從一套房子開始成了有產(chǎn)階級。在這種情況下，不管社會結(jié)構(gòu)怎樣，社會層次怎樣分，每個(gè)人都是一個(gè)產(chǎn)權(quán)持有者，社會也成為一個(gè)產(chǎn)權(quán)社會，然而，我們現(xiàn)在所有社會管理的基礎(chǔ)是按照無產(chǎn)社會的基礎(chǔ)設(shè)定，不是按照有產(chǎn)社會設(shè)定。”
他還指出，在有產(chǎn)社會，人人都關(guān)注怎樣守護(hù)自己的資產(chǎn)，使其保值、增值，以及獲得財(cái)產(chǎn)的合法性如何得到保護(hù)，不受侵犯。圍繞著維護(hù)自己產(chǎn)權(quán)的各方面的訴求是正當(dāng)?shù)模纱水a(chǎn)生的各種各樣的利益上的摩擦是一個(gè)社會常態(tài)性的矛盾，不是敵我矛盾。其次，每個(gè)人的個(gè)人利益都變成社會整體矛盾的一個(gè)支撐點(diǎn)。怎樣處理好個(gè)人利益、整體利益，不光在農(nóng)村，城市也一樣，圍繞著產(chǎn)權(quán)之間產(chǎn)生的利益關(guān)系，滲透著社會的每個(gè)角落。
就目前大多數(shù)家庭糾紛都是圍繞財(cái)產(chǎn)引起的，袁崇法認(rèn)為，在社會高速向前發(fā)展的過程中，政府應(yīng)該考慮通過怎樣有序引導(dǎo)，讓社會和諧。
他坦承：“這里面的原因確實(shí)有很多。首先，現(xiàn)有的法律不足以精細(xì)到處理這樣的事情，還得靠道德層面去處理。其次，我們過慣了無產(chǎn)社會，有產(chǎn)社會中什么是正當(dāng)合理的，什么是不應(yīng)該爭取的，界限是不清楚的。沒有幾代人培養(yǎng)不出這樣一種財(cái)產(chǎn)的觀念。”
他以中外養(yǎng)老制度以及財(cái)產(chǎn)觀念的差異為例：在老人財(cái)產(chǎn)歸誰的問題上，一般我們由子女繼承，其實(shí)問題沒這么簡單。不少國家以房養(yǎng)老，老人將自己的房子拿到房屋銀行等機(jī)構(gòu)參加養(yǎng)老基金，消費(fèi)就用養(yǎng)老基金的利息帶本金支出，也就是說，老人靠自己的財(cái)產(chǎn)養(yǎng)老，養(yǎng)老由社會機(jī)構(gòu)承擔(dān)。而我們呢？如果家里有三個(gè)子女，老人會考慮怎么平分，實(shí)際上這是絕對錯(cuò)誤的。房子是老人養(yǎng)老用的，三個(gè)子女可以不養(yǎng)，讓社會代養(yǎng)，如果其中一個(gè)愿意養(yǎng)，老人的財(cái)產(chǎn)就拿來償付，而不是繼承給誰的問題。有的保姆給老人養(yǎng)老，最后房產(chǎn)給了保姆，兒女還要打官司，養(yǎng)老院跟保姆不是一樣的嗎？ 我們在處理這類案子時(shí)，法律依據(jù)相對不足
“誰的財(cái)產(chǎn)誰有最后處理的權(quán)利”，袁崇法認(rèn)為，正是由于這樣的觀念在我國還沒有建立起來，所以圍繞財(cái)產(chǎn)引起的家庭糾紛不絕于耳。
他指出：“整個(gè)城市化走到現(xiàn)在，生產(chǎn)方式、生活方式，以及我們的社會形態(tài)都聚集到今天這個(gè)點(diǎn)上，城鎮(zhèn)化面臨的問題，遠(yuǎn)沒有那么簡單。應(yīng)該發(fā)展大城市，還是中小城市，是否應(yīng)該發(fā)展中西部等等這些問題，也遠(yuǎn)沒有那么簡單。所有的問題需要統(tǒng)籌考慮，構(gòu)建一些合適的制度，否則就會成為城市化發(fā)展的制約因素，如果那樣，城市化是走不遠(yuǎn)的，還會掉進(jìn)所謂的中等收入陷阱。”
