以傳播城市化專業知識為己任
2025年03月13日
星期四
設為首頁
|
加入收藏
搜索
“變鎮為市”，不是行政區簡單的級別提升，而是要實現地方高度自治，自治與級別無關，與地方政府的名稱無關。“變鎮為市”，重在自治，難在自治。
“鎮級市”與“強鎮擴權”的糾結
按照溫州市2011年2月《關于推進中心鎮發展和改革的實施意見(試行)》，到2015年，全市建成50個左右集聚水平高并且特色鮮明、規劃科學、經濟繁榮、環境優美、設施完善、文明富裕的中心鎮并最終成為“小城市”。時隔兩年，溫州“鎮級市”的進展，未見報端。從南到北，東部沿海諸多省份的“強鎮擴權”似乎拉開了一場基層行政體制和管理模式改革的序幕，其中尤以“鎮級市”的提法和思路顯得頗為大膽。畢竟中國目前的市、縣(區)、鎮的設置是一種行政區劃的級別化，不同級別的區域，其政府的行 政權力和調動資源的能力大相徑庭。務實的人們希望擁有更完整的行事能力、同時又要免除上級政府“升級分權”的顧慮，便想出了“鎮的級別、市的權限”這樣一種“鎮級市”的創意，“鎮級市”的概念從溫州迅速傳到了全國。
順德沒有提“鎮級市”，而是希望通過放權讓鎮街擁有經濟社會管理的完整權力。2010年9月，順德區宣布“簡政強鎮”，把3197項行政管理事權劃由鎮街行使。媒體稱順德十個特大鎮(街)正式獲得了縣級管理權限，成為廣東“最有權”的鎮街。但我們在調查中發現，順德鎮街干部似乎并沒有相應的感受，干事業的環境似乎并未變得更寬松。
珠三角的發展是上級政府“松綁”的結果。自從1978年，中央把118種統購派購農副產品減少到5種，開放農貿市場，到1990年，廣東省農業商品率從43.7%提高到67%，而珠三角則提高到80%以上；珠三角的鄉鎮企業是由鄉鎮自籌資金，按照市場需求發展，這種脫離國家計劃的經濟行為與從中央到地方的“放權”也是密不可分。廣東的“放權”從省—市—縣—鎮—村層層展開，鄉鎮一級政府成為地方經濟的主要推動者。
如今，工業化的主題轉為城市化，廣東“放權”之聲不絕于耳，但只聽樓梯響，不見人下來。順德、南海已經從行政權力完整的“縣”、“市”變成了一個城市的市轄區，順德一些經濟強鎮也變成了“街道”。
兩三年過去了，無論溫州鎮級行政區要變成“城市”，或者順德通過上級放權使鎮街擁有更多自主權，這兩條路走起來都比想象艱難得多。其中糾結在哪里呢？
長三角的“縣”與珠三角的“鎮”
改革開放30年，長江三角洲和珠江三角洲雖然同為支撐中國經濟高速增長的重要引擎，但它們卻形成了各自獨特的經濟社會運行模式。長三角經濟發展的基本組織動員單位是縣，依托的是縣域經濟；而珠三角則更多地依托于鎮域經濟。全國百強縣前十名中有7個位于長三角，而百強鎮中前十名中有4個位于珠三角。無論是“縣域”還是“鎮域”，都是行政系統在特定的地理單元之下，整合各種要素資源，迅速實現工業化的方式。一般而言，“縣域”能夠更好地利用全要素的行政權力，而“鎮域”則船小好掉頭，能夠更加機動靈活地適應市場環境的變化。應該說，在推動市場化和鄉村工業化的過程中，長三角的“縣域”和珠三角的“鎮域”都立足于各自地理單元的特點，為解放和發展生產力找出實現的路徑。時過境遷，當沿海先行起步地區面臨經濟社會雙重轉型，在整體發展環境從工業化進入城市化的背景下，行政體制的制約作用再次凸現。
順德的北鎮是“中國家電制造業重鎮”，樂從是“中國家具商貿重鎮”、“中國塑料商貿之都”，均安是“中國牛仔服裝名鎮”，龍江是“中國家具制造重鎮”、“中國家具材料之都”，倫教是“中國木工機械重鎮”、“中國玻璃機械重鎮”。中山也是如此，古鎮鎮被授予“中國燈飾之都”稱號，燈飾產品占國內市場的60％以上；小欖鎮被授予“中國五金制品產業基地”稱號，五金制品占國內市場的40％；大涌鎮被授予“中國紅木家具生產專業鎮”稱號，紅木家具占國內市場的60％；黃圃鎮被授予“中國臘味食品名鎮”稱號，臘味制品占全國廣式臘味市場的50％。
但是走進這些鎮，看一看生態環境、公共服務，就非常令人遺憾了。與工業化發展主要依靠政府和企業的力量自上而下推動有所不同，城市化的過程則更多地需要基層政府和社區的參與，城市的規劃定位和基礎設施建設都需要更多的公共財政投入，在現有行政和資源配置架構下，“縣域”與“鎮域”相比的優勢是顯而易見的。珠三角的不少鎮街都聚集了數十萬人口，有的達到百萬，創造了超千億的工業產值，但它們的行政管理權限和公共服務職責還僅僅停留在鎮(街)一級。
鎮級國家機關的法定性則遠遜于其各層的上級。鄉鎮一級人大不設常委會，因此除代表大會期間，在一年多數時間里重大事項的決策、干部的任免，根本沒有人大行使權力的機會，鎮級政府的權力來源僅僅是上級的授權，而不是同級國家權力機關——人民代表大會的授權。這就使得鎮級國家機關簡單化為自上而下授權體系中最基層的行政派出機構，使得鄉鎮這個距離人民群眾最近的政府，最缺少人民群眾的監督，自治程度也最低。
鄉鎮的人大主席僅僅是作為班子成員之一，權力制衡不清，常常與書記鎮長一樣分工抓經濟抓項目，喪失了監督的職能；
鎮政府是國家政權金字塔中最底層的“小媳婦”，鎮內行政機構條塊分割，公安稅務財政國土等“實權”機構多為垂直設置，林業站、計生辦、農機站等也往往是縣級對口主管部門的代辦機構，行政審批權一般都在縣級政府。財政收入超基數分成的比例上級定。說是放權多少項，可是放什么、如何放、放沒放、放了之后是否又收回去，都是上面說了算。鎮級政府對于上級完全沒有談判能力。
毛澤東曾準確地描述中國的行政體制：“百代猶行秦法政”，就是說中國實行的還是秦漢以來的中央集權制度。中央從上到下任命各級代理人，整個國家機器是一個與生產力集團相對的暴力集團、上級對下級的“合法加害權”，因此必然是對上而不是對下負責、城市規模由官府級別而不是由經濟規模決定、以及官場內部一整套的“潛規則”。這就是“秦法政”的體現。在這種體制下，無論溫州的“鎮級市”，還是珠三角的“強鎮擴權”，都很難實施。由于沒有一個自下而上的體制重構，基層政府只能等待著上級一次一次地“放權”，再一輪一輪地收權，陷入了機構日益膨脹、效率日益低下、責任日益增大、權力日益減少、浪費低效無人追究的怪圈中。
作為地方自治體的城市
英國的市鎮都是自治體，地方的議會從國王或女王那里獲得自治的權力并開征稅收承擔相應的公共服務責任。地方稱市或鎮僅取決于此地的教堂級別，擁有大教堂（cathedral）的地方稱市，否則稱鎮。無論鎮或市，都是自治體，也就是在憲法之下，一切由選民說了算。
在美國，“鄉鎮成立于縣之前，縣又成立于州之前，而州成立于聯邦之前”（托克維爾）。根據不同州憲法的規定，市或鎮采取委員會制或強市長制。新澤西州的威斯敏瑟市，是該州一個富有競爭力的小城市。市長是一位華裔，名叫薛信夫。2008年筆者訪問了這位薛市長，請教威斯敏瑟城市經營的成功之道。薛市長介紹了他“環境優先”的秘笈：威斯敏瑟市的經營策略，核心是大力營造優美的環境。環境好了就會吸引大企業前來投資，吸引大企業可以大幅增加地方政府的收入，有了足夠的收入政府就可以減輕居民的稅賦，從而營造吸引居民前來居住的環境。而美國地方政府的收入主要來自于居民的財產稅，居民增加、稅收自然增長，政府擁有更多的財力就可以收購土地——政府收地不是為了開發，而是保留下來不開發——這樣，城市就有更多的生態保留用地，從而從根本上提升環境，提升城市的質量。這樣可持續的城市經營策略，得到了選民的擁護。在我國當下國內任命體制、考核指標、行政權責和干部制度之下，都是難以想象的。
城市是“公民的共同體”。雅典沒有上級，她的法律也不是從上級照搬而來，她的規劃也不是“上位規劃”決定的。在伯里克利時期，雅典每個月要舉行數次公民大會，討論的問題包括立法和各種公共政策。顧準研究希臘城邦，說“城邦是迥異于‘領土國家’的‘城市國家’”。亞里斯多德說，好的城市，“自己是自己的主人”。
地方自治是百年中國走向現代化的夢想。1908年，清政府頒布憲政編查館擬定的《九年預備立憲逐年籌備事宜清單》，第一年頒布《城鎮鄉地方自治章程》；次年籌辦城鎮鄉的地方自治，并頒布《廳州縣地方自治章程》；第三至五年籌辦續辦各地地方自治；第六年城鎮鄉一律完成；第七年廳州縣一律完成。當年（光緒三十四年）年底（1909年1月），清政府又正式頒布了《城鎮鄉地方自治章程》和《城鎮鄉地方自治選舉章程》。
百年前中國，南通與北碚因為相對的自治地位而發育出兩個個性彰顯的小城市。盧作孚時代重慶北碚的規劃建設和社會建設都是一個典范，令人感覺“處處體現了一個‘我’字”，表現出自己的特色。張騫以企業之力建設一個城市，就象維多利亞時代威廉·利華規劃建設的“陽光之港”那樣，建設了近代中國人自主規劃運營的開放城市——南通。30多年前招商局所建的蛇口工業區也一樣，懷著一份共產黨人的追求，堅定地走市場經濟之路。用資本主義的效率實現了社會主義的理想。她的各項規章制度，都不是上級安排的，而是在改革開放的前沿要解決遇到的具體問題后才訂立的。之后，蛇口的用工制度、工資獎金制度、住房制度等等都成為后來深圳和全國的通例。
但是這一百年間，占據主流的不是自治而是管制。辛亥革命之后，隨著二次革命、北伐，國民黨的集權程度不斷提高；“五四”運動，救亡與啟蒙的雙重主題，救亡成為時代的主旋律，啟蒙又一次擱置。北伐之后的上海市政府，雖在租界抵牾與日軍進犯的壓力之下，仍努力追求著自治，但是江蘇省不支持，市黨部不合作，自治終成泡影。上世紀30年代初前任國務總理的唐紹儀回到家鄉任中山模范縣縣長，主張中山自治和開放方略，但中山自治未得到廣東省支持而擱淺。
有待持續的自治探索
工業化重在效率，城市化重在公平。集權有利于效率，自治有利于公平。中國已經從工業化的效率優先轉向城市化的公平優先。前三十年中未能持續下去的自治取向的改革探索應重拾記憶，繼續前行。在珠三角，就是鄉鎮一級的行政區向著自治方向轉型。
1997年11月6日，深圳市委、市政府曾向廣東省委、省政府建議開展“直選鎮長”試點的報告。其背景是這年9月，江澤民在黨的十五大報告中提出“繼續推進政治體制改革。擴大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權利，依法管理自己的事情。城鄉基層政權機關和基層群眾性自治組織，都要健全民主選舉制度”。 深圳在全國率先建立社會主義市場經濟框架，經濟建設取得巨大成就，人口素質較高，自主意識、競爭意識以及民主法制意識都比較高，此前在全市211個村委會連續三屆進行直選，為下一步鎮直選積累了經驗。
廣東省人大常委會請示全國人大批準深圳市在1998年鎮級政府換屆中先選擇兩個鎮作為直選試點，待取得經驗后再逐步推開。全國人大在1998年8月回復中肯定了鎮級政府直選換屆的積極意義，同時也提醒這一做法與現行憲法和地方組織法有關規定不相符合。之后，廣東省再提出以“兩票制”的方式進行試點改革，獲全國人大同意。深圳大鵬鎮“先將全鎮劃成17個推選區域。然后由各選區年齡在18歲以上的干部、群眾采取無記名的推薦方式推選出鎮長的提名名單，鎮黨委將根據得票多少依次來確定若干名鎮長初步候選人。再召開群眾代表大會，由初步候選人進行公開競選演講，由群眾代表對初步候選人進行民意測評投票，黨委根據民意測評投票情況，提出得票最高者為正式鎮長候選人。最后以鎮黨委名義將其正式推薦給鎮人大會主席團，在鎮人大會上進行正式選舉。至此，改革開放前沿的深圳邁出了鄉鎮地方自治的半步。然而當大鵬再換屆時，又回到原來的軌道。
自此以后，地方自治為核心的改革探索便沒有了音信。因為落腳點在鎮，牽動的卻是整個國家機關的制度。據中國社會科學院政治學研究所史維民研究員說，從“合法”角度講，如果鎮長實施直選，需要修改憲法、地方組織法、選舉法等5部法律。2003年8月，重慶城口縣坪壩鎮進行一次政治體制改革試驗，黨委書記和鎮長直選，副鎮長和各部門領導由鎮長組閣。在市、縣干預下，改革停止。倡導者、時任坪壩鎮黨委書記魏勝多被免職和雙規15天。
未來30年，中國的城市化將迎來又一個高潮，城市化的本質是人的城市化，是一個“農民”逐步走進城市并轉變為“市民”的過程。勞動力市場供求關系正在改變，農業轉移人口對城市公共服務的要求日益提高，倒逼著浙江和珠三角眾多工業重鎮地方治理模式加快轉型。鎮級行政機關叫“市”還是叫“廳”并不重要，上級良心發現式的“放權”也不必抱以太大的期待。相反，公眾對于地方事務的主動關心和參與，公民社會的發育和成長，可能是未來地方治理優化的前提。
