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2025年03月13日
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“我覺得天津在推進城鎮化方面，工作做得比較好、比較精細，通盤考慮了農民市民化過程中的教育、社會保障、住房、就業等最重要的幾方面問題，并且有很好的解決途徑。”2013 年6 月3 日上午，全國人大財經委副主任委員邵寧接受本刊記者專訪時表示。
2013 年5 月底，邵寧副主任委員帶隊赴天津就城鎮化推進工作作了專題調研。調研組一行分別聽取了天津市、東麗區、津南區政府及有關部門的匯報和部分專家學者的意見，實地考察了天津市規劃展示館、東麗區華明鎮、津南區小站鎮。
邵寧副主任委員介紹，改革開放以來，經過幾十年的發展，天津市具備了“工業反哺農業，城市帶動農村”的經濟實力。近年來，天津市利用良好的區位優勢，因地制宜，搞好頂層設計和制度安排，以人的城鎮化為核心，經過幾年的探索實踐，趟出了一條以“宅基地換房”示范小城鎮建設為龍頭，農民居住社區、示范工業園區、農業產業園區建設“三區聯動”的適合城市周邊的城鎮化新路子。
宅基地換房
天津市發改委向調研組匯報情況指出，2005 年，天津市小城鎮和村莊規模普遍偏小，村莊人均建設用地大，人口密度低，用地不集約，土地利用率不高;各種設施水平低，公共服務設施和基礎設施不完善;污水垃圾隨處排放與堆放現象普遍，影響投資環境和可持續發展;土地價值難以體現，小城鎮建設資金匱乏。
為改變這種狀況，同年8 月，天津市開始對市郊各鎮村進行認真調研和討論，計劃通過宅基地換房的辦法探索出一條建設小城鎮新思路。具體方案是在國家政策框架內，堅持承包責任制不變、可耕種土地不減、尊重農民意愿的原則，高水平規劃、設計和建設有特色、適于產業聚集的生態宜居新型小城鎮。
2005 年10 月11 日，國土資源部出臺《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》，同意天津等地開展試點。隨后，天津市開始以“宅基地換房”的方式進行示范小城鎮建設。
邵寧副主任委員向本刊記者介紹，“宅基地換房”方式的第一個環節要做的就是宅基地集中?！爱敃r，天津城郊農民的宅基地非常分散，占地比較多。宅基地集中以后統一建房居住，就能節約出很多土地。與原先的面積相比，能夠節約二分之一至三分之二的土地，大大地提高土地集約化程度。”
“節約出來的土地用來干什么?這就是涉及到第二個環節?！彼f，一是用于商品房開發，二是用于示范工業園區建設?！斑@樣一來，節約出來的土地很快就增值了。并且，這些園區建設可給當地帶來更多就業機會。”
第三個環節，就是要用好增值收益。邵寧副主任委員告訴本刊記者，增值收益一部分用于給農民建住房，保障農民按標準置換住房不花錢;一部分用于解決農民的社會保障問題;還有一部分用于改善和解決小城鎮公共服務配套，如教育、醫療等。
第四個環節在宅基地與承包地占補平衡、保證耕地面積不減少的情況下，促進土地流轉，讓原先一家一戶的分散經營變為規模經營，農民用承包地入股，享受股權分紅。同時，新建住宅區內商業公建設施一部分不出售，以出租收益回補群眾。
“從以上來看，農民的住房、社會保障、基本公共服務等問題都得到了解決，基本生活有了保障，農民轉為城市居民，基本上就是水到渠成的事情了?！鄙蹖幐敝魅挝瘑T認為農民轉為市民后找工作也有了充分的選擇，比如可以在當地從事服務業、可以到工業園區和農業產業園區工作等等，“如果能找到一份收入還可以的工作，那就并不比現在的城市居民差”。
“三區聯動”，讓農民過上城市生活
調研組了解到，自2005 年以來，天津市先后批準了四批49 個小城鎮試點，規劃建設農民安置用房和配套公建5400萬平方米，投資概算2800 億元，涉及100萬農民。截至目前，基本建成22 個示范小城鎮，累計開工4306 萬平方米，竣工2480 萬平方米，完成投資1511 億元，約45 萬農民入住小城鎮。
邵寧副主任委員介紹，天津市在建設示范小城鎮農民居住社區的同時，推進示范工業園區、農業產業園區建設。目前31 個示范工業園區的124.6 平方公里的起步區建設完成，啟動了37.7 平方公里的拓展區建設，累計簽約項目2172個，總投資6865 億元，入園區企業達到6915 家，從業人員達到20.8 萬人，有力地支持了區縣經濟快速發展;基本建成21 個農業產業園區、100 個畜牧業養殖示范區和55 個優勢水產品養殖園區，累計完成投資133 億元，帶動45 萬農民就地就近就業，不僅增加了農民收入，還有效保障了市場供應。
而通過“三區聯動”，一方面，有效地節約了土地資源，減少了排放和污染。另一方面，農民普遍享受到城市生活，基本實現了安居樂業有保障，公共服務設施齊全，生活方便，過上了城市生活。
以“三區聯動”為基礎，2011 年，天津市還推行“三改一化”，即村委會改居委會、農戶改非農戶、集體經濟改股份經濟，實現城鄉一體化。這項工作涉及141個村、30 萬農民，試點工作計劃于今年完成。在“三改一化”中，天津市保留農民享受農村計劃生育整層的待遇，同時賦予農民在醫療保險、養老保險、入學、就業和參軍等方面享受與市民同等的待遇，讓農民得到更多實惠。
同時，為促進農村金融發展，天津市大力推進農村金融改革創新，成立7家村鎮銀行，解決農村經濟主體多樣化的融資需求。
經過幾年的努力，目前，天津市城市化率達81.55%。
適合城市周邊和有產業前景的村鎮借鑒
對于天津市推行“宅基地換房”、“三區聯動”的做法，是否能夠供全國其他地方參考和借鑒?
在邵寧副主任委員看來，天津推進城鎮化的路子不是所有地方都能照搬，“它有一個很明顯的特點，就是適合城市周邊和近郊地區，或者是有非常明確的非農產業發展前景的地方。”因為，推進城鎮化建設需要大量的資金，還要確保農民進城后生活能夠得到保障，有穩定的勞動收入來源。因此，只有在城市周邊和近郊地區，或者是產業前景明確的地方，才能確保農地和宅基地的增值幅度，土地增值實現后，方能確保城鎮化建設資金。否則，土地價值難以提升，一味地靠財政投入，那么推進城鎮化就會成為政府的負擔。
他說，“前些年，我國許多地方都在搞城市擴張，也征了不少地。但是，以前工作做得比較粗，往往是征地之后給農民分幾套住房，分一筆錢。農民拿了一大筆錢，花完了就沒有了?，F在天津在推進城鎮化方面，工作做得比較好、比較精細，通盤考慮了農民市民化過程中的教育、社會保障、住房、就業等最重要的幾方面問題，并且有很好的解決途徑。比如，有住房、有社會保障、有租金、有股金，還有薪金。這樣做沒有把錢一次性補償給農民，從長遠來講，對他們是有利的，是負責任的?！?/p>
邵寧副主任委員還說，“天津推進城鎮化過程中，充分尊重了農民的意愿，明確規定‘100% 農民參與討論，95% 表示擁護，5% 表示不反對’才能開展示范鎮工作，讓農民自主選擇，自主決策。由于運作透明度高，保證了群眾的知情權，加上大多數自愿，最后操作起來就順暢許多，少了很多后遺癥?！?/p>
“需要特別注意的是，推進城鎮化必須促使農地健康流轉并且規?；洜I。”邵寧副主任委員嚴肅地說，現在農民種地比較收益較低，承包土地撂荒現象越來越嚴重。如果農民進城后，耕地流轉和集約經營跟不上去，必然會影響到我國農業發展以及糧食安全。
邵寧副主任委員認為，從總體上看，盡管天津市在推進城鎮化建設方面做了大量工作，也取得了一定的成績，但依舊面臨不少的困難和問題。這些困難和問題主要表現在土地平衡壓力大，建設資金缺口大、農民融入城市后的管理成本沒有來源等，一些法律法規也需修改和完善。
而解決這些問題，邵寧副主任委員建議天津市各部門繼續堅持集約節約利用土地，堅持改革創新，在實踐中探索新的制度、新的做法，比如土地流轉制度創新、管理體制創新、融資方式創新等，激發發展活力，堅持以人為本，強調人的城鎮化，硬件軟件建設并重，不斷完善和優化公共服務體系，注重城鎮化品質的提升。
