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2025年03月13日
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華明鎮房屋置換搬遷中，情況之復雜超出一般
作為現代化的重要標志之一，城市化在2012年底召開的中央經濟工作會之后成為中國最炙手可熱的政經命題，如何積極穩妥推進城鎮化，成為這個國家試圖破解的“現代性轉變”中最核心的命題之一。
事實上，改革開放30多年來，中國差不多以平均每年一個百分點的速度迅速向城市時代邁進。尤其是本世紀頭十年，城市化進程大大提速。與此同時，各種不同的城鎮化模式也在實踐中破土而出。
天津東麗區華明鎮自2005年開始探索“宅基地換房”、“三區聯動”、“三改一化”的城鎮化模式以來，一直備受矚目，不僅迎來了多達七千余次的參觀考察團，亦成為2010年上海世博會“城市最佳實踐區項目”，向全世界展示其成果，以詮釋這屆世博會“城市讓生活更美好”的主題。
不同于全國各地風起云涌的以“小產權房”建設為代表的農民自下而上的城市化探索，華明鎮的城鎮化模式自始至終由政府自上而下主導推進——從天津市長黃興國6年內先后到華明鎮100多次，即可看出政府推動力量之大。
時過8年，華明鎮的城鎮化模式已基本成型，而對其評價則呈現為冰火兩重天的極端：不滿的村民將其視為對其土地權益的掠奪，并持續不斷的在諸如全國“兩會”、“十八大”這樣的敏感時點一次次上訪；而主導這一模式的政府官員則將其視作為民謀福利的重大改革創新，并對村民的質疑不滿與上訪感到“委屈”。
如此差異巨大的評價背后，華明鎮的城鎮化模式究竟是一種什么樣的城鎮化路徑？其間的利益究竟如何調整，村民得到了什么，又失去了哪些？
1. “一步到位”的城鎮化
華明鎮地處天津東麗區，位于濱海新區和天津市區之間，距天津市區10公里左右，離天津機場則只有3公里。即使早高峰時段，從天津市中心的火車站出發，沿著（天）津漢（沽）公路到華明鎮，也不過半小時。
華明鎮12個村莊合計4.5萬多人，全鎮156平方公里，占東麗區總面積的1/3。雖然華明鎮村子個數不多，但規模大，最小的村也在2000人以上，8000人以上的大村莊有3個。
由于緊鄰天津市區，在改革開放后，華明鎮也進行過幾輪小城鎮建設。先是上世紀八十年代初國家提出“明星村”、“小康村”建設——落實下來的，無非是修修路、清清垃圾種種樹，連路燈都裝不起；然后是1990年代的中心村建設，以大的村子為中心，集資建房。這一時期，華明鎮的赤土村和貫莊村成為風頭最勁者，統一規劃建設格局、劃撥宅基地，建起了一批樓房和單門獨戶的二層小樓房，貫莊村更因在東麗區農村中最早安裝路燈而全市聞名。
“但是2003年左右，發現華明鎮農村的過去的這種建設與未來發展之間的一系列矛盾。”天津東麗區政協副主席、華明街道委員會（亦即之前的華明鎮）黨委書記張長河說。
在張長河看來，這些矛盾表現在：中心村建設過程中雖然有規劃建設上的進步，村民住進了樓房，但連上下水都沒有、依舊是土暖氣，居住區整體環境得不到改善，村民還是亂潑亂倒、亂堆亂放，“屋里電燈電話、屋外臟亂差”；更重要的是，窮的更窮、富的更富——當時的樓房需要購買而不是置換，誰有錢誰買的房子就大，也就意味著其占的宅基地更多，造成事實上村民享受宅基地權力的不均等；并且，村民雖然住進了新建的房屋，但原來的房屋不拆，“造成村莊無序擴展、蔓延”。
“這樣發展下去，農村無序擴張，不可能向城市化邁進。”張長河說。
與此同時，華明鎮也面臨天津改革開放的新形勢：濱海新區躍躍欲試，試圖成為國家戰略，將東麗區的5個村、2萬多人納入濱海新區規劃。這樣的形勢下，“如果華明鎮繼續按過去的路子發展，遲早免不了建了新樓又被拆的命運。”張長河說。
怎么解決農民房屋不再被拆、所有的老百姓都達到一個相對都好的生活？華明鎮試圖“一步到位實現城市化”。
就在華明鎮試圖調整規劃、改變發展路徑之時，時任天津常務副市長黃興國2005年在華明鎮的一次入戶調研中，提出了村民用“宅基地換房”、而不用自掏腰包買房就可實現城鎮化的辦法。
所謂“宅基地換房”，是種通俗叫法，按國土資源部的嚴格叫法，則是“城鎮建設用地增加與村莊建設用地減少相掛鉤”的一種模式。這一模式具體而言，就是高水平規劃適于產業聚集和百姓聚居的新型小城鎮，農民以其宅基地按規定標準無償換取小城鎮中的住宅，農民遷入小城鎮居住后，其原有的宅基地統一整理復耕，實現耕地占地平衡，農民集中居住集約出來的集體建設用地出讓收入用以平衡小城鎮建設資金。
2. 驚動國土部的“宅基地換房”試點
2005年10月11日，國土資源部出臺《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》，同意天津等地開展試點。
8天之后，天津市政府正式發函同意華明鎮以“宅基地換房”的方式進行示范小城鎮建設，并給予其還遷房建設以經濟適用房的相關優惠政策，對其集約出來的土地招拍掛出讓的政府收益部分予以返還。次日，天津市發改委批復同意華明鎮示范小城鎮建設立項。
2006年4月14日，國土資源部為華明鎮下達小城鎮建設土地周轉指標。同月，華明鎮農民還遷房開始動工建設。
在實際操作中，東麗區政府成立濱麗公司，作為華明鎮的投融資和建設主體，以小城鎮建設中集約出來的宅基地出讓收益權質押獲得國家開發銀行20億元貸款授信。
華明鎮原有12個村莊，宅基地共計12071畝，新城鎮建設占用耕地8427畝。村民全部搬入新鎮后，拆除原來的村莊進行復墾，可實現占用耕地的平衡。新城鎮建設的8427畝土地中，農民還遷房建設占地3476畝，其余4951畝土地規劃為經營開發用地，其出讓收益用來平衡新城鎮建設的資金。
根據天津市發改委對華明示范鎮建設立項的批復，該項目概算總投資39.67億元，其中，征地費12.06億元，建設費10.37億元，配套費14.56億元，不可預見費1.25億元，利息1.43億元。
據張長河介紹，當時保守測算，集約出來的集體建設用地出讓收入在38億元，基本可實現小城鎮建設的資金平衡。2007年9月，華明新市鎮建設完工，完成了5.618平方公里的基礎配套工程，建成農民還遷住宅162.54萬平方米、公建房屋20多萬平方米。實際投入建設資金47.8億元，而土地出讓收益超過50億元，“資金和土地雙平衡有余。”
化名新市鎮建設完工后，房屋置換搬遷隨即啟動。按照華明鎮制定的房屋置換標準：農民原有房屋的主房按照1：1置換面積（建筑面積），附屬房屋按2：1的面積置換。如果家庭成員原居住面積人均不足30平方米，置換時可按照1000元/平方米的建筑成本價購房至人均30平米。超出人均30平米面積的，5平方米內按1000元/平方米認購，超出5平米的部分，按照每3800元/平方米認購。“如果不要房子，只要錢，那么政府以每平方米3800元至5000元的標準來補償。圍墻、樹木，用貨幣折價補償。”
3. 構建經濟支撐
“很多問題，不進入小城鎮，不用面對，一旦進入后，就將面臨著居民就業、養老、原有土地耕種等一系列問題。”張長河說，建設小城鎮、將農民搬遷上樓，改變農民生活條件和質量，只是邁出了農村城鎮化的第一步，“如果沒有經濟支撐，小城鎮就只是一片住宅區”。
因此，華明鎮在進行“宅基地換房”的同時，開展了“三區聯動”（農業設施園區、工業園區、居住社區）試點，統一規劃所有二三產業，以解決搬遷村民的就業問題。
通過征收耕地，華明鎮在華明新市鎮旁邊規劃了占地10平方公里的華明工業園區。目前，該工業園已招商引資200億元，入駐企業1000余家，形成了航空航天、機械制造、電子信息等幾大產業。
通過廢除村民與村集體原來簽訂的土地承包合同，整合農民口糧地進行流轉，華明鎮形成了5個現代設施農業園：以二代大棚為主的設施農業園、濱海國際花卉園、以蔬菜雜糧為主業的奧綠集團農業園、北方集團苗木園和寬達水產農業園。5個農業園共計占地8700畝，每年土地租金1200至1500元每畝。
“現在華明每季度都有一次大型招聘會，崗位供給充足，除非對工作挑挑揀揀，基本實現100%就業安置。”據張長河介紹，園林市政物業管理等公益性崗位可吸納2000多人就業；餐館市場小賣部等社區服務設施可提供近萬個就業崗位；此外，在出讓土地時，華明鎮就與受讓方簽有協議，同等條件下，企業優先招聘華明鎮村民——目前，華明鎮企業已達到千余家。
繼“三區聯動”之后，2011年，華明鎮開始進行“三改一化”探索。所謂“三改”，就是“集改股（村集體經濟組織改為股份制公司）”、“農改非”（農業戶口改城市戶口）、“村改居”（村委會改為社區居委會）；“一化”，就是消除城鄉二元體制，實現真正意義上的城鄉一體化。
按照官方說法，在“三區聯動”“三改一化”之后，華明鎮農民已搖身一變成為“四金農民”（薪金、租金、股金和保障金）。
薪金自然是指農民上班后的工資；租金則來源于土地——華明鎮12個村中已有8個村的土地由政府整合流轉，占地單位需要給被占土地所在村的所有村民出資興建每人15平方米的經營性用房，村民可以自營，亦可出租；股金則是在村集體改為股份制公司后向農民分紅，股金來源于集體所有的資源效應（如土地對外租賃轉包）、資產運營效益（村集體原有資產經營）和資金收益（政府征收農民土地出讓后，并未將全部出讓收入返還給村民，而是在給一部分安置費后將其余的資金用于入股經營）；保障金則是指由區、鎮（街道）、村三級為農民辦理的醫療和養老保險。
通過“宅基地換房”和“三區聯動”、“三改一化”， 一條城鎮化之路清新的呈現出來。在張長河看來，華明鎮成功探索出了一條城鄉統籌發展的路徑。
但自始至終，華明鎮的這條城鎮化之路都在巨大的光環之下上演著強拆、上訪、截訪、訴訟與拘留。至今，華明鎮村民仍上訪不止。
4. 矛盾沖突下的博弈
在天津市政府確定華明鎮進行宅基地換房之初，即確定了“四項基本原則”：承包責任制不便，可耕種土地不減，尊重農民自愿，以宅基地換房。對華明鎮“宅基地換房”試點傾注大量心血的市長黃興國更是一再強調，要把“群眾愿不愿意、滿不滿意放在首位”。
在實施“宅基地換房”之初，當地官員也曾深入群眾，廣泛宣講政策，并與村民簽署同意實施“宅基地換房”的協議，但在房屋置換過搬遷程中，情況之復雜顯然超出一般。
村民首先對“宅基地換房”的標準表示了強烈的不同意見。“華明鎮根本不是‘宅基地換房’，而是‘以房換房’。”華明鎮貫莊村二隊村民賈秋發表示，如果真正以“宅基地換房”，應該是以原服務土地使用證上的宅基地面積為準，而實際換房過程中，是以房屋面積進行置換，且附屬房屋兩平米才能換一平米。
與此同時，按華明鎮的房屋置換標準，有些原來房屋面積較小、兒子已大、即將結婚獨立門戶的個別村民，也面臨著房屋置換后需要高價再另購房屋以備兒子立戶的局面。
于是，對于這一房屋置換標準的反對，使相當一部分村民拒絕搬遷進入新城鎮。還有一部分村民則將之前積累的需要政府解決的問題，作為搬遷的博弈籌碼。
而長期以來形成的對政府的不信任，以及類似于計劃生育政策執行過程中曾遭罰款這類與政府的過節，也都成為村民在“宅基地換房”時拖延搬遷的原因。
在國土資源部批準華明鎮進行試點之初，就確立了2007年12月和2008年12月的掛鉤指標歸還截止日期，這使華明鎮搬遷時間壓力巨大。2008年5月4日，華明街道黨委下文要求各村工作人員、街村企業中的黨員干部停止工作，帶頭選房搬遷，在5月15日前仍未選房者將停職停薪、予以辭退——后來，這在村民口中演變成“村上的領導干部先占好處”。
2008年8月16日，華明街道黨委再次出臺文件，要求強勢推進貫莊村整體搬遷。文件要求，“與貫莊未搬遷戶有親屬關系的華明街道辦工作人員、管委會即及物業聘用人員、貫莊村黨委成員、黨分支書記、企業負責人等，從8月18日至當月22日在崗做親屬的工作，促使搬遷；從8月23日至8月27日停職做親屬工作，若到8月28日親屬仍未搬遷，機關工作人員只發基本工資，停發獎金及相應福利待遇，管委會及物業聘用人員予以解聘，村干部、黨分支書記、企業負責人則予以誡勉或免職”。 8月22日、24日，華明街道黨委先后下發3份通知，要求天津國際溫泉高爾夫俱樂部和房信物業對71人進行停職選房。
在華明鎮進行選房搬遷的同時，一些重點建設項目亦需征用華明鎮原有村莊的建設用地，村民拖延搬遷與重點項目亟需占地交織在一起，強拆最終不可避免的上演，也使“宅基地換房”過程中矛盾疊加。
與“宅基地換房”幾乎同步進行的整合農民口糧田亦使“宅基地換房”復雜化。“最初，不簽署同意土地整合協議的村民不準參加房屋置換。”華明北坨村村民杜洪茂介紹，直到后來上海保能集團想占用北坨村村莊的土地，才不再堅持土地整合與換房掛鉤。“按要求，北坨村在2009年12月底前都得搬遷，最終有一戶被強遷。”
張長河亦承認，華明鎮“有強拆”，但“強拆主要是重點項目用地、違章建筑和換房后沒有拆除原來房屋的”。但強拆一旦發生，便如一張多米諾骨牌倒下，隨之而來的是沒有盡頭的訴訟、上訪、截訪、拘留的官民對立對抗之路。
無論強拆的最初原因是否與“宅基地換房”有關，強拆一旦發生，就不可避免的使“宅基地換房”的城鎮化之路蒙上陰影。
5. 村民得到的與失去的
如今的華明新市鎮，居民樓一幢幢整齊排列，街道寬闊整潔，樹木成行，學校、幼兒園、醫院、健身廣場、超市、郵局、圖書室一應俱全，完全是一個安靜宜居的現代城市。但顯然，不是所有的華明人都滿足于獲得這樣一種現代的生活環境，而有著更為深入的得失思考。
50歲的貫莊村村民李恩文，原來擁有一所上百平米的院子，不僅自家開著小賣部，臨街的南房還租出去開牛肉面館和手機鋪子；3口之家十幾畝水田每畝可以收1500斤稻谷，稻草賣到村里的紙箱廠就可覆蓋種田成本，農閑時還可以出去跟車搞裝卸或者做建筑，“不算小賣部的收入，租金加上種田、打工，保守算每個月有5000塊的收入”。
“‘宅基地換房’一搬遷，百多平米的大房子只能換來幾十平米的小房子，原來的平房一年四季太陽都能照進屋里，樓房則沒這么好的光線。”這使李恩文拒絕“宅基地換房”，但最終他的房屋在2009年7月19日被強拆。
在李恩文看來，如果不進行“宅基地換房同步”和“土地整合流轉”，他可以將原來的平房蓋成樓房，獲得更多的租金。而這一切發生后，他失去了土地房屋，“沒有租金、沒有股金”——盡管按官方的說法他們已成為“四金農民”，去年的股金“最高的上萬、少的也有兩三千”。現在，李恩文每天為人送桶裝水，收入微薄。“鎮里招商引資進來的企業，年輕人還能在里邊找到工作，我們這種50多歲的人根本沒地兒要。”
李恩文還介紹，由于緊鄰津漢公路，貫莊村村民原來養了四五百臺大卡車跑運輸，村里還有制釘廠、紙箱廠、制鎖廠、汽修廠、磚瓦廠等十多家廠子，但隨著“宅基地換房同步”和“土地整合流轉”，這些全都消失了。“村里不再給這些工廠地皮”，李恩文說，也沒人再養車了，卡車沒地方停——如果放停車場，成本太高；以前雇的司機可以在村里很便宜的租到房子，現在則再無可能。
從房屋被強拆至今，李恩文一直租房居住。這幾年，他訴訟過，但法院不立案；到天津、北京上訪過多次，不僅問題沒解決，還被拘留15天。他對政府、官員的任何一個行為都做出的負面解釋中，透出他心中強烈的怨氣。
事實上，即便已經換房搬遷的人，由于其中一些曾在選房搬遷中遭遇過壓力，也至今心懷怨言——雖然他們甚至換了不止一套房子，也承認居住條件比過去好。
換言之，政府主導的“宅基地換房”、“三區聯動”和“三改一化”的城鎮化之路，在塑造出一個漂亮現代的新城鎮之時，也掐斷了村民通過自發城市化獲得更高收益的可能，并在官民之間積累了尖銳的矛盾。而無論村民抗拒搬遷是反悔、“違約”，其上訪理由是否充分，都是政府強勢主導城鎮化進程中必然出現的“副作用”。
“在農民向市民轉型的過程中，政府用力不可過大，也不可過小，需要大智慧[4.78 0.63% 資金 研報]。”天津市委黨校經濟發展戰略研究所所長藏學英說。
