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2025年03月13日
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城鎮(zhèn)化，注定要成為今年全國兩會炙手可熱的話題。因為，肩負著擴大內(nèi)需、拉動經(jīng)濟增長的重任，新型城鎮(zhèn)化已經(jīng)上升到國家戰(zhàn)略層面。特別是從去年黨的十八大明確提出“新型城鎮(zhèn)化”以來，城鎮(zhèn)化的熱度一直有增無減。
舉國上下推進城鎮(zhèn)化的熱情正前所未有地高漲：今年全國兩會上關(guān)于城鎮(zhèn)化的提案議案達500多份。我國31個省市（不包括港澳臺地區(qū)）的《政府工作報告》均提到了“城鎮(zhèn)化”，而且有18份提到新型城鎮(zhèn)化道路。與此同時，外國媒體也將目光聚焦在中國新一屆政府力推城鎮(zhèn)化的問題上。那么，我國新型城鎮(zhèn)化之路究竟該怎么走？
新型城鎮(zhèn)化不應(yīng)過分追求城市化率
政策及背景：今年兩會的政府工作報告稱，過去五年，我國轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口8463萬人，城鎮(zhèn)化率由45.9%提高到52.6%，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)由此發(fā)生了根本變化。而國家發(fā)改委3月5日向全國人大提交的報告顯示，2013年中國城鎮(zhèn)化率預(yù)期達到53.37%。
細心的人不難發(fā)現(xiàn)，五年前人們還相對陌生的詞匯——城鎮(zhèn)化率（也叫城市化率）已悄然成為地方政府競爭的新指標(biāo)。“城鎮(zhèn)化率增速全國第一”，“城鎮(zhèn)化率高于全國水平”，“城鎮(zhèn)化率全省領(lǐng)先”……這種貌似城鎮(zhèn)化率“大躍進”的詞匯不斷見諸媒體。更有意思的是，很多地方政府上調(diào)城鎮(zhèn)化率目標(biāo)，城鎮(zhèn)化率“力爭超過百分之多少”，“力爭提高幾個百分點”等字眼屢見不鮮，被戲稱為政府立下的“軍令狀”。
記者注意到，目前全國31個省市政府紛紛發(fā)布各地的城鎮(zhèn)化發(fā)展綱要，并提出了較高的城鎮(zhèn)化率發(fā)展目標(biāo)。比如，山東省2015年城鎮(zhèn)化率達到56%；云南省的目標(biāo)是2015年城鎮(zhèn)化水平達到45%左右，2030年達到65%左右。未來5年，在城鎮(zhèn)化率這項指標(biāo)上，安徽省提出力爭達到55%，河南省則要提高到52%以上，廣西提出要由目前的43.53%提高到53%，湖北省提出要由目前的53.5%提高到58%……
我國的城鎮(zhèn)化率水平究竟如何呢？在全國政協(xié)委員、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長陳錫文看來，我國城鎮(zhèn)率52.6%這個數(shù)字僅是常住人口的城鎮(zhèn)化率，實際上戶籍的城鎮(zhèn)化率現(xiàn)在還不到35%。這一說法與中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會主任金德均此前所言不謀而合，城市化委員會2012年初發(fā)布的《2010中國城市化率報告》顯示，我國2010年的城市化率為34.17%，比2010年第六次全國人口普查城鎮(zhèn)人口比重49.68%低15.51個百分點。
全國人大常委、民建中央副主席辜勝阻認為，中國當(dāng)前的城鎮(zhèn)化速度快，但質(zhì)量不高。他表示，將城鎮(zhèn)化率從30%提高到60%，英國用了180年，美國用了90年，日本用了60年，而中國只需約30年。但在城鎮(zhèn)化高速推進的過程中，人口的城鎮(zhèn)化遠遠滯后于土地的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化也明顯滯后于工業(yè)化。
陳錫文也表示，過去的城鎮(zhèn)化雖然取得了很大的成績，但也積累了大量亟待解決的問題，未來的城鎮(zhèn)化不要過多關(guān)注城鎮(zhèn)化率的提高，而要注重提高質(zhì)量。
兩會上，全國人大代表、國家發(fā)改委主任張平在接受記者采訪時說，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化最重要的就是要提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和水平，不僅僅要看它的速度、它的規(guī)模，更要看它的質(zhì)量和水平。
有消息稱，本次兩會后，將頒布由國家發(fā)改委牽頭，財政部、國土資源部、住建部等十多個部委參與編制的《全國促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃(2011年~2020年)》。這份跨越“十二五”和“十三五”的規(guī)劃被視作城鎮(zhèn)化的頂層設(shè)計，將引導(dǎo)中國的城鎮(zhèn)化有序、健康地發(fā)展。為此，這一規(guī)劃也備受人們的關(guān)注和期待。
新型城鎮(zhèn)化應(yīng)關(guān)注人的城鎮(zhèn)化
政策及背景：今年是戶籍改革的20年。3月5日，溫家寶在做政府工作報告時明確提出加快推進戶籍制度、社會管理體制和相關(guān)制度改革，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋常住人口，為人們自由遷徙、安居樂業(yè)創(chuàng)造公平的制度環(huán)境。
在今年的全國兩會上，不少代表委員表示，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)更多關(guān)注“人”這一主體因素。因為，我國的城市化進程正在快速推進，人口的城市化遠遠滯后于土地的城市化。中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會的統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析表明，我國有2億多農(nóng)民工雖然已經(jīng)進城、成為常住人口，但并不是真正的城市居民，并沒有享受到和戶籍人口一樣的市民待遇。為此，今年1月6日召開的第六屆城市化國際峰會就提出了“人的城市化”這一鮮明的主題。
如果稍加留心，我們不難發(fā)現(xiàn)，今年許多省市的《政府工作報告》中明確表示，未來的城鎮(zhèn)化重點將轉(zhuǎn)向“人的城鎮(zhèn)化”，而且將會有實質(zhì)性的舉措。比如，山東省提出要“推動戶籍制度改革，逐步實現(xiàn)教育、醫(yī)療、社保等基本公共服務(wù)覆蓋全部城鎮(zhèn)常住人口，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。廣東提出要破除地域、戶籍等限制，完善異地務(wù)工人員積分制入戶城鎮(zhèn)、參與社會管理等制度。湖北將因地制宜，分步推進，把有穩(wěn)定勞動關(guān)系并在城鎮(zhèn)居住一定年限的農(nóng)民工，逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。山西擬研究出臺戶籍制度改革實施意見，推行居住證制度，解決好社會保障、子女上學(xué)、保障性住房等問題。
全國人大代表、國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所所長、城市化委員會專家委員肖金成認為，農(nóng)民工從農(nóng)村進入到城市，在城里找到了工作，實際上就是城鎮(zhèn)化的開始，所以現(xiàn)在把2億多農(nóng)民工統(tǒng)計到城鎮(zhèn)化隊伍中是合理的。但是，他們沒有戶籍，沒有享受到城鎮(zhèn)居民相同的福利和其他社會保障，所以說不是完全的城鎮(zhèn)化。關(guān)注人的城鎮(zhèn)化，首先就應(yīng)該把進城的農(nóng)民工福利、社會保障、住房等問題一一解決。
全國政協(xié)委員、國家發(fā)改委副主任朱之鑫說，首先要明確，我們進行的是“人”的城鎮(zhèn)化。國務(wù)院參事湯敏說，人的城鎮(zhèn)化、農(nóng)民工的城鎮(zhèn)化是中國的城鎮(zhèn)化里最核心、最重要的問題，對于中國尤其有著特殊的意義。
城市化委員會榮譽主任龍永圖曾表示，中國城鎮(zhèn)化面臨最大的難題，是怎樣把成千上萬已經(jīng)進城和即將進城的農(nóng)民變成真正的城市居民，使他們享有完全的國民待遇，特別是社會保障、住房、醫(yī)療教育服務(wù)方面享受真正的平等的待遇。他直言：“如果不能真正解決農(nóng)民成為城市居民的問題，就容易出現(xiàn)很多年前美國黑人給美國社會帶來的動蕩。”
談到人的城鎮(zhèn)化，戶籍改革是繞不開的一個坎。盡管戶口只是一張紙，但附著在戶口上的福利太多太多，以至于戶籍改革的堅冰很難破解。在3月6日全國政協(xié)召開的“積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量”提案辦理協(xié)商會上，公安部副部長黃明回應(yīng)全國政協(xié)委員提出的推進城鎮(zhèn)化涉及的戶籍制度改革問題時表示，公安部正著手多項工作加快戶籍制度改革步伐。公安部表示將建立實施居住證制度，使長期在城市并連續(xù)居住、參加社會保險的流動人口公平公正有序落戶。這一消息讓城市流動人口看到了打通落戶政策通道的希望。
外國媒體對于中國建立居住證制予以了高度關(guān)注，并稱中國將大幅推進城鎮(zhèn)化，戶口制度改革有望給中國城市中的2億外來務(wù)工人員的醫(yī)療服務(wù)和子女教育帶來福音。有分析人士認為，如果這項政策成功實施，中國經(jīng)濟發(fā)展勢頭將依舊迅猛。反之，可能會帶來社會、政治的不安定因素。
新型城鎮(zhèn)化不是簡單的造城運動
政策背景：今年的政府工作報告強調(diào)，特大城市和大城市要合理控制規(guī)模，充分發(fā)揮輻射帶動作用；中小城市和小城鎮(zhèn)要增強產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、吸納就業(yè)、人口集聚功能。
著名經(jīng)濟學(xué)家吳敬璉指出，在全國一些地方，實施“城鎮(zhèn)化”只是進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，搞“形象工程”，導(dǎo)致全國許多城市“千城一面”。由于一些地方的“城鎮(zhèn)化”缺少工商業(yè)的支撐，吸納不了農(nóng)村剩余勞動力，只是一座“空城”。不僅浪費了大量金錢，還影響了黨和政府的聲譽。他建議，各地進行“城鎮(zhèn)化”建設(shè)，必須充分考慮發(fā)展工商業(yè)等“軟件設(shè)施”，大力發(fā)展中小企業(yè)，讓大批農(nóng)村剩余勞動力進城就業(yè)、創(chuàng)業(yè)，為建設(shè)社會主義新農(nóng)村提供條件。
陳錫文坦言，國家提出“走大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的道路”10多年來，結(jié)果并非如此。現(xiàn)在全國有接近670個城市，還有近2萬個鎮(zhèn)。我國小城鎮(zhèn)人口占比從上世紀90年代初的27%下降到目前的20.7%。推進城鎮(zhèn)化，許多地方更青睞大城市。陳錫文分析，“攤大餅”的城鎮(zhèn)化建設(shè)似乎是經(jīng)濟的，但難以持續(xù)。造成的結(jié)果是，大城市“城市病”凸顯，小城鎮(zhèn)缺少吸引力。如此惡性循環(huán)，與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的方向南轅北轍。究其原因，陳錫文認為，現(xiàn)在的城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃突破、修改次數(shù)太多。國際上一般的城鎮(zhèn)規(guī)劃規(guī)定，建設(shè)用地不能超過總面積的30%，我國有的大城市已經(jīng)接近50%。
著名經(jīng)濟學(xué)家厲以寧則指出，全世界最大投資機會在中國城鎮(zhèn)化，因為城市要建設(shè)、社區(qū)要建設(shè)。他認為，有中國特色的城鎮(zhèn)化未必非要農(nóng)民全部進城，可以實行農(nóng)村社區(qū)化，做到以下三點：（1）綠色的，園林化的；（2）公共服務(wù)到位，包括文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共交通、照明、燃料供給；（3）充分發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，垃圾處理應(yīng)用。如果都做好了，這就是有中國特色的城鎮(zhèn)化。
政府在新型城鎮(zhèn)化方面能發(fā)揮什么作用？國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所所長、城市化委員會專家委員肖金成提出了自己的建議：一方面，作為政府，完全可以逆向選擇，提高城市居住的成本，使得人口規(guī)模不至于增長太快。比如通過土地稅、房產(chǎn)稅等，讓低附加值的產(chǎn)業(yè)向中小城市轉(zhuǎn)移。城市的經(jīng)濟規(guī)模大并不一定必然帶來污染，也可以通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，比如發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。另一方面，政府可以通過通訊設(shè)施的改善，通過公共服務(wù)的改善，讓人們在小城鎮(zhèn)也能夠享受到完整的公共服務(wù)和便捷交通的好處。
城鎮(zhèn)化是新的增長點，搞好了對經(jīng)濟發(fā)展有好處，但搞好城鎮(zhèn)化要控制大城市規(guī)模。全國人大代表、娃哈哈集團有限公司董事長宗慶后直言：“如果光是建一個空城而沒有人氣，那就麻煩了。我想這個事情不會有人那么傻去干。”
新型城鎮(zhèn)化應(yīng)保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益
政策及背景：溫家寶在對今年政府工作的建議中指出，要強化農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)，推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。報告原文稱“全面建成小康社會的重點難點仍然在農(nóng)村。”“農(nóng)村土地制度關(guān)乎農(nóng)村的根本穩(wěn)定，也關(guān)乎中國的長遠發(fā)展，其核心是要保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益，底線是嚴守18億畝耕地紅線。”
城市化研究領(lǐng)域的專家認為，這是首次將保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益寫進全國兩會政府工作報告。農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益包括農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，是法律賦予農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，也是農(nóng)民權(quán)益的重要保障。
近年來，政府在保護農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益上做了大量工作。去年召開的中共十八大提出，改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例；今年的中央一號文件又提出，要用５年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。
全國人大代表、成都市長葛紅林對此深有感觸，他說，新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化緊密相連，與農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益緊密相關(guān)。成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的一個啟示就是，解決“三農(nóng)”問題的一個重要方面就是要在保護耕地的基礎(chǔ)上，切實保障好農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益，把農(nóng)民的權(quán)利還給農(nóng)民，以達到“還權(quán)賦能”的目的。
全國人大代表、清華大學(xué)教授、城市化委員會專家委員蔡繼明認為我國的二元土地制度阻礙了城鎮(zhèn)化發(fā)展。他說，我國城市的土地歸國家所有，農(nóng)村的土地歸集體所有，二者在很多方面都有所不同，其中一個很突出的表現(xiàn)就是征地制度。“現(xiàn)在的征地制度，要首先由政府采用行政性的手段，把農(nóng)村集體的土地先變成城市國有土地。但是，給農(nóng)民征地的補償又非常低，大量的土地一轉(zhuǎn)手用于商業(yè)開發(fā)，地價要比補償給農(nóng)民的費用高出10倍甚至百倍。如此一來，地方政府就熱衷于這樣做，從而獲得土地收入，以至于我們城市的空間不斷地擴展。”蔡繼明說。
對于如何改變這種現(xiàn)狀，蔡繼明建議土地制度必須相應(yīng)的改革。按照有關(guān)法律規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以征收農(nóng)民的土地，非公共利益就不能征收。從現(xiàn)狀看，公共利益用地大概不會超過30%，這意味著絕大部分土地是非公共利益，如果這個土地不能征收，就要允許土地進入市場，這樣農(nóng)民就能獲得相應(yīng)的財產(chǎn)收入。
國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟院副院長馬曉河指出，當(dāng)前大量農(nóng)民資產(chǎn)長期低效運行，并沒有為農(nóng)民增收發(fā)揮有效作用。他說：“用好用活這些資產(chǎn)和資源，既是發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟的需要，也是保護農(nóng)民和農(nóng)村集體財產(chǎn)權(quán)利的要求。”
兩會代表還提出了一個很現(xiàn)實的問題：新生代農(nóng)民工占農(nóng)民工總量60%以上，他們大多不愿回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)。現(xiàn)在種地的大多是老人和婦女。未來誰來種地呢？
3月7日，在回答明天誰來種地的問題時，農(nóng)業(yè)部部長韓長賦說：“從中國國情來看，不是沒人種地，而是這地由什么人來種；不是種不過來，而是怎么種得更好。”韓長賦分析說，目前我國農(nóng)村勞動力的總量還是富余的，但結(jié)構(gòu)上存在問題。青壯年勞動力大量離開農(nóng)村，老人、婦女所占的比重越來越大，農(nóng)戶兼業(yè)化、副業(yè)化趨勢明顯。韓長賦表示，應(yīng)對農(nóng)業(yè)后繼乏人問題的挑戰(zhàn)，必須在穩(wěn)定提高農(nóng)業(yè)比較效益的基礎(chǔ)上，大力培育種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社等各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，讓更多的農(nóng)民成為新型職業(yè)農(nóng)民。另一方面，還要創(chuàng)新制度和政策，吸引一部分大中專畢業(yè)生和專業(yè)技術(shù)人員到農(nóng)業(yè)領(lǐng)域大顯身手，發(fā)揮聰明才智。這也正是對兩會政府工作報告中“要采取有效措施，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營隊伍，積極培育新型農(nóng)民”的最好注解。
