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2025年03月12日
星期三
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本期顧問：王 震
中國社科院經濟所微觀經濟學研究室主任、研究員、中國社會科學院研究生院教授
研究課題與方向：公共經濟學、發展經濟學、勞動經濟學和衛生經濟學。主要研究課題包括城鎮化與人口流動、收入分配、社會保障、醫療衛生、長期照護、社會服務、社會治理等；在人口遷移和流動方面成就突出。
提問一：黨的十九大報告提出，“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化”。多年來，我國一直在推進農業轉移人口市民化，黨的十九大又將其提升到一個新的高度，那么，什么是農業轉移人口市民化？
王震：農業轉移人口是指工作生活在城市（城鎮）而戶籍在農村的人；市民化是指農業轉移人口在城鎮中與城鎮戶籍人口享受同等基本公共服務的過程。農業轉移人口市民化一般來說，是指改革開放后，生活在農村的一部分農民進入城市，長期從事城市非農產業的社會現象。他們在文化、生活方式等方面融入城市，成為推動城市經濟、文化、市政建設的動力之一。近年有的城市則規定在該市工作生活一定年限的農民工可直接轉為城市市民。
提問二：2018年政府工作報告在“提高新型城鎮化質量”中進一步提出，“今年再進城落戶1300萬人，加快農業轉移人口市民化”。那么，中國農業轉移人口市民化的現狀怎樣？未來還有多少人？需要多少成本？
王震：截止2017年，我國農民工總量達到2.8億人，其中外出農民工1.7億人，本地農民工1.1億人。外出農民工指的是戶籍在農村，工作生活卻在跨鄉鎮、跨區縣、跨省市的這批人；本地農民工指的是戶籍在農村，工作生活在本地鄉鎮的這批人。同樣，農業轉移人口也可細分為從農村到跨地區和從農村到本地區。
農業轉移人口和流動人口是不同的，從農村到城鎮叫農業轉移人口，而從城鎮到城鎮、從城鎮到農村或從農村到農村，就叫流動人口。因為他的戶籍本身就在城鎮，是由城鎮轉到城鎮或轉到農村，又或是他的戶籍本身就在農村，是由農村轉到農村。
中國社科院的報告稱，今后20年內，中國將有近5億農民需要實現市民化，為此至少需要40萬億-50萬億元的成本。據初步測算，僅解決社會保障和公共服務，農民市民化成本至少人均10萬元。
提問三：中國農業轉移人口經歷了哪幾個階段？分布地區怎樣？
王震：中國農業轉移人口存在“兩種力量”—“拉力”和“推力”?！袄Α笔浅擎偢母镄枰罅康膭趧恿Γ巴屏Α笔寝r村產生了大量的剩余勞動力。在這兩種力量的作用下經歷了四個階段。
第一個階段是上個世紀80年代，為就近轉移期。也就是改革開放初期，農村家庭聯產承包責任制解放了大量的農村勞動生產力，大量農民進入鄉鎮企業務工，開創了“離土不離鄉”、“進廠不進城”的農村勞動力轉移模式，外出農民工從1983年的約200萬人增長到1989年的約3000萬人，年均增長約500萬人。
第二個階段為上個世紀90年代跨省轉移期。鄧小平南巡講話之后，沿海地區經濟快速發展創造了大量的就業機會，中國向市場經濟快速轉軌，農業轉移人口大幅增長，到1995年，外出農民工達7000萬人，年均增長近700萬人。
第三個階段為上個世紀90年代后期的緩慢增長期。在農民進城務工、城鎮新增勞動力就業，下崗失業人員再就業等城鎮就業壓力下，一些城市對招用農民工采取限制性措施，農業轉移人口增幅放緩，年均約170萬人。
第四個階段為進入新世紀的穩定增長期。在國家出臺引導農村富余勞動力在城鄉、地區間的有序流動政策和連續性政策的鼓勵和引導下，農業人口轉移進入穩步增長階段，年均增長約600萬人。城鎮中農民工占城鎮人口的比重基本穩定，對城鎮化率的貢獻穩步增長。
在這一階段，發生了影響深遠的“孫志剛事件”。孫志剛是湖北黃岡人，2001年畢業于武漢科技學院藝術設計專業，2003年南下廣州打工，當年3月17日，孫志剛外出到網吧上網，因未帶身份證被當作“三無”人員帶回派出所，3月18日，被送進收容站，20日被收容人員毒打死亡。這一事件引起媒體高度關注，4月25日，《南方都市報》以《被收容者孫志剛之死》為標題，首次披露了孫志剛慘死事件的真相，第二天，全國各大媒體紛紛轉載并追蹤報道。后來孫志剛案的所有嫌犯以及當事民警被告上法庭，主犯喬燕琴被判死刑，李海嬰被判死緩，鐘遼國被判無期，其他9名被告分別判處3至15年有期徒刑。民警及救助站負責人與護士等6人，分別被判處2至3年有期徒刑。孫志剛事件充分暴露了當時“收容站”以及遣返農民工的漏洞與無法無天給社會帶來的負面效應。2003年6月，孫志剛事件后，國務院頒發《城市生活無著落的流浪乞討人員救助管理辦法》，終于廢止沿用了多年的收容遣返制度，宣告了帶有限制、排斥、歧視農民工為“盲流”一詞的終結，并退出歷史舞臺。這也充分說明，從禁止、限制、阻止、收容、遣返農民工到允許農民工進城務工，經歷了長時間的波折，也是打工者用生命和鮮血換來的。然而，雖然允許農民工進城務工了，但是農民工依然沒有受到社會的普遍尊重。
2006年1月18日，出臺了《國務院關于解決“農民工”問題的若干意見》，確定采用“農民工”稱謂，第一次把“農民工”這一概念和稱謂寫入中央政府具有行政法規作用的文件，明確了農民工是我國產業工人的重要組成部分。
農民工主要是分布在東南部沿海“長三角”、“珠三角”經濟圈和京津冀“環渤?！苯洕?，主要是由中西部向東部流動。從2006年開始，農民工占城鎮就業人口超過了40％，到2012年，超過了44％。
提問四：國家在推進農業轉移人口市民化方面有哪些戰略和舉措？
王震：推進農業轉移人口市民化的戰略目標是逐步解決數億農業轉移人口“半市民化”的問題，戰略路徑是統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化。戰略愿景分三步：第一步，到2020年，實現1/3的農業轉移人口落戶，2/3根據相關條件享受相應的城鎮基本公共服務；第二步，到2030年，實現2/3的農業轉移人口落戶，城鎮基本公共服務覆蓋常住人口；第三步，到21世紀中葉，在實現中國夢的同時，徹底破除城鄉二元體制，實現城鄉一體化。
推進農業轉移人口市民化，需要統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化。一方面，通過深化戶籍制度改革，讓符合條件的農業轉移人口落戶，也就是要推進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶；另一方面，通過居住證制度，推進基本公共服務覆蓋暫不具備落戶條件的農業轉移人口。具體有三大舉措。
?。?）推進符合條件的農業轉移人口落戶城鎮。2014年發布的《規劃》明確提出，實施差別化落戶政策。例如，全面放開建制鎮和城區人口50萬以下小城市的落戶限制，只要滿足“兩穩定”，即合法穩定就業和合法穩定住所（含租賃）就可落戶；但嚴格控制城區人口500萬以上的特大城市人口規模，實施積分落戶制度，通過“兩穩定”、參加城鎮社保年限、連續居住年限等設置積分分值。
2016年2月，國務院印發《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》，進一步放寬落戶限制，主要是在人群類型和城市規模上降低落戶標準。在人群類型上，除極少數超大城市外，優先解決農村學生升學和參軍進入城鎮的人口、在城鎮就業居住5年以上和舉家遷徙的農業轉移人口以及新生代農民工落戶問題，全面放開對高校畢業生、技術工人、職業院校畢業生、留學歸國人員的落戶限制。在城市規模上，《規劃》提出城區人口500萬以上的特大城市可采取積分落戶制。
（2）推進農業轉移人口享有城鎮基本公共服務，對于未落戶的農業轉移人口，國家實施了一系列舉措，逐步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。
中國自2016年正式施行《居住證暫行條例》以來，全面實施居住證制度，保障居住證持有人在居住地享有六項基本公共服務和七項辦事便利。六項基本公共服務包括：義務教育，基本公共就業服務，基本公共衛生服務和計劃生育服務，公共文化體育服務，法律援助和其他法律服務，國家規定的其他基本公共服務。七項辦事便利包括：按照國家有關規定辦理出入境證件，按照國家有關規定換領、補領居民身份證，機動車登記，申領機動車駕駛證，報名參加職業資格考試、申請授予職業資格，辦理生育服務登記和其他計劃生育證明材料，國家規定的其他便利。隨著制度的不斷完善，含金量更高的居住證制度將覆蓋全部未落戶城鎮常住人口。
?。?）建立健全農業轉移人口市民化推進機制，從人、地、錢及農村“三權”的角度，推出了一系列政策舉措，簡單來說，就是“三掛鉤一維護”。“三掛鉤”包括：第一，建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制；第二，健全財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制；第三，建立財政性建設資金對城市基礎設施補貼數額與城市吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制，特別是加快實施中央預算內投資安排向吸納農業轉移人口落戶數量較多城鎮傾斜的政策?！耙痪S護”就是，維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，并支持引導依法自愿有償轉讓。對于“三掛鉤一維護”，國家都出臺了相應的文件，各地方也在進一步落實。
提問五：我國推進農業轉移人口市民化還有哪些困難？
王震：近年來，我國在推進農業轉移人口市民化取得了顯著的成效，但也存在一些問題，主要體現在農業轉移人口落戶城鎮進展緩慢，農民工落戶并不理想。
我國戶籍人口城鎮化率，2015年為39.9%，2016年達到41.2%，2017年達到42.35%，在逐年提高。但是，研究發現，我國農民工落戶進程緩慢。比如，2016年，我國戶籍人口城鎮化率比上年提高1.3個百分點，進城落戶約1600萬人。但在這1600萬人中，城鎮戶籍人口自然增長、普通高校農村籍新生貢獻了0.47個百分點，占比36%；農業轉移人口落戶城鎮僅貢獻了0.17個百分點，占比13.3%。也就是說，2億多農業轉移人口中，只有200多萬落戶城鎮。可見，實際落戶情況并不理想。因為落戶有較高的隱性門檻。這是農業轉移人口落戶城鎮進展緩慢的一個重要因素。隨著戶籍制度改革和居住證制度的推進，雖然大部分地區都降低了落戶的門檻，但實際上落戶的隱性門檻還是較高的，特別是在十幾個大城市里，問題還很大。
提問六：加快農業轉移人口市民化的突破點在哪里？農民工對城市有哪些貢獻？
王震：突破點就是創新推進農民工落戶政策。習近平總書記在黨的十八屆五中全會上就“十三五”規劃建議所做的說明中指出，“戶籍人口城鎮化率直接反映城鎮化的健康程度”。現在有很多人都是工作在城市，戶口在農村，比如農民工，他們不能完全享受城市的基本公共服務，難以融入城市社會，市民化進程滯后。而且，大量的農民工進入城市也帶來了留守老人、留守兒童等社會問題。因此，加快農業轉移人口市民化，縮小戶籍人口城鎮化率和常住人口城鎮化率的差距，就是推進新型城鎮化建設的重要目標和任務。
目前中國在東部地區例如廣東、廈門沿海這一帶雇不到農民工了，從2012年后就陷入了“民工荒”。許多城市招不到農民工，因為他們只需要農民工來做貢獻，但又沒有為他們提供公共服務。許多農民工是進入到制造行業的，是當地主要的產業工人。特別是珠三角、長三角的工廠里，都主要是農民工。中國是制造業大國，主要是靠農民工。如富士康有幾萬人，但一線工人主要是農民工。中國的建筑業70%都是農民工。我們平時街上看到擺攤的、賣菜的、餐館里面的服務員等這些農民工不是多數，農民工主要是產業工人，但是他們沒有融入到城市里來。融入到城市才不到20％的農民工，說明城市的融入度是很低的。公共服務和社會保障仍然存在城鄉分割和地域分割。我國的制造業城市的服務業是需要大量農民工的，比如說現在的養老和長期照顧都是需要農民工的。北京戶籍人口的老齡化率達到了25%以上，還有大量的失能人員，他們是需要大量的服務人員的，而這些服務人員離不開農民工，城市里的臟活累活苦活都是農民工干的。
農民工是數量特別龐大的一支隊伍，對改革開放后的國家城市建設和經濟建設做出了巨大貢獻，可以說，沒有農民工，就沒有日新月異的城市變化，就沒有我們的幸福生活，就沒有國家經濟的騰飛，就沒有國家工業建設的突飛猛進，就沒有中華民族的崛起和偉大復興！
農業轉移人口市民化是新型城鎮化的關鍵，要把一個農業大國建設成為一個現代強國，首先要尊重農民，尊重農民工，農民和農民工達小康了，整個社會才能達小康，農民工富裕了，整個國家才能富裕，農民和農民工受到全社會尊重了，國家才能強盛！
