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2025年03月12日
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首批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點公布以來，迄今已有兩年多的時間了，按試點要求，2017年要總結(jié)出初步成果，為此，我們在綜合各有關(guān)公開資料的基礎(chǔ)上，采訪了國家發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人以及有關(guān)專家，對國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點相關(guān)問題進(jìn)行了解讀。
試點基本情況
2015年2月、11月和2016年12月，國家發(fā)改委分別公布了三批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)名單：第一批包括江蘇、安徽兩省和寧波等62個城市(鎮(zhèn))；第二批包括59個城市（鎮(zhèn)）和14個農(nóng)村土地制度改革試點地區(qū)；第三批包括111個城市（鎮(zhèn)）。
第一批名單包括兩個省、一個直轄市、3個計劃單列市、6個省會城市、25個地級市（區(qū)、縣）和25個縣級市（區(qū)、縣）、兩個建制鎮(zhèn)。
第二批除將59個城市（鎮(zhèn)）列為第二批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)外，同時將14個農(nóng)村土地制度改革試點一并確定為國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)。在此之前，另外19個農(nóng)村土地制度改革試點已被列為國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點。
在評審第三批名單時，名單數(shù)量增加至111個，依然向中西部地區(qū)和東北地區(qū)傾斜，同時優(yōu)先考慮改革意愿強(qiáng)、發(fā)展?jié)摿Υ蟆⑻厣^鮮明的中小城市、縣和建制鎮(zhèn)。
試點選取：統(tǒng)籌兼顧 適當(dāng)傾斜
對首批試點地區(qū)，綜合考慮申報地區(qū)的工作基礎(chǔ)和試點工作方案，兼顧不同區(qū)域、不同類型和不同層級城市（鎮(zhèn)）。國家希望各地提出符合條件的計劃單列市、省會城市、地級市、縣級市、建制鎮(zhèn)等，從不同層面選擇試點地區(qū)，每個省（區(qū)、市）的報送數(shù)量原則上控制在4個以內(nèi)，應(yīng)包含不同層級城市（鎮(zhèn)）。
“總體上來說，試點的選取兼顧公平和均衡原則，不論東部沿海，還是中西部都有典型。”國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤令在接受媒體采訪時表示。
“（首批）入選的兩個省級試點，主要是因為它們工作基礎(chǔ)相對較好，積極性比較高，試點愿望比較強(qiáng)。其中，安徽是國家開發(fā)銀行在全國第一個金融支持城鎮(zhèn)化試點省份，雙方正在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、開發(fā)園區(qū)產(chǎn)城一體化、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、保障性住房、土地整治和土地儲備等領(lǐng)域開展合作。”國家發(fā)改委一官員解釋，同時，鎮(zhèn)級試點也只有兩個，這是因為鎮(zhèn)級試點涉及到“鎮(zhèn)改市”的內(nèi)容，而“鎮(zhèn)改市”意味著行政區(qū)劃改革和行政編制改革，需要穩(wěn)妥推進(jìn)。
在第二批試點地區(qū)選取時，按照向中西部地區(qū)和東北地區(qū)適當(dāng)傾斜、根據(jù)京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展要求適當(dāng)向京津冀地區(qū)傾斜、在長江經(jīng)濟(jì)帶地區(qū)選擇若干具備條件的開發(fā)區(qū)進(jìn)行城市功能區(qū)轉(zhuǎn)型試點，優(yōu)先考慮改革意愿強(qiáng)、發(fā)展?jié)摿Υ蟆⒕唧w措施實的中小城市、縣、建制鎮(zhèn)及符合條件的開發(fā)區(qū)和國家級新區(qū)的原則進(jìn)行了評審。
對第二批試點地區(qū)，將剩余農(nóng)村土地制度改革試點列入名單，“這也是考慮到農(nóng)村土地制度改革試點與國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點聯(lián)系緊密。新型城鎮(zhèn)化試點很重要的試點內(nèi)容就是農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)，開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革是農(nóng)民融入城鎮(zhèn)的前提。”前述國家發(fā)改委內(nèi)部人士表示。
從表格中可以看出，與第一批相比，第二、三批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點名單沒有省級行政區(qū)出現(xiàn)；與第一、二批相比，第三批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點名單大量增加了民族地區(qū)的試點，僅第三批就有30個民族地區(qū)入圍。“這與2015年之后中央加強(qiáng)扶貧工作有關(guān)，新型城鎮(zhèn)化與扶貧開發(fā)兩大國家重大戰(zhàn)略體系也應(yīng)相得益彰。”中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會副主任兼秘書長蔡義鴻作上述表示。
試點分布：問題導(dǎo)向 因地制宜
從表1中可以看出，總體來說，縣級市（區(qū)、縣）、建制鎮(zhèn)在三批試點地區(qū)中占大多數(shù)，從地級市（區(qū)、縣）到計劃單列市和省會城市再到省級行政區(qū)所占比例越來越小；從第一批到第三批，省級行政區(qū)、計劃單列市和省會城市、地級市（區(qū)、縣）都呈降低趨勢，縣級市（區(qū)、縣）、鎮(zhèn)呈上升趨勢。
三批試點名單覆蓋了省級行政區(qū)、計劃單列市和省會城市、地級市（區(qū)、縣）、縣級市（區(qū)、縣）、鎮(zhèn)四級行政區(qū)域。
對此，中國（深圳）綜合開發(fā)研究院常務(wù)副院長、中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會委員郭萬達(dá)表示，這主要是基于問題導(dǎo)向，因為大、中、小城市新型城鎮(zhèn)化中面臨問題不完全重合，都需要選取代表，保證各方面全覆蓋到；縣級市（區(qū)、縣）、鎮(zhèn)在試點中占據(jù)絕對優(yōu)勢，是因為考慮到這個層面是我國城市的基本單元，還是我國城鎮(zhèn)化問題的主要承載體，另外，這一級城市在我國城市數(shù)量中占絕對優(yōu)勢，將來總結(jié)和推廣經(jīng)驗時更具適用范圍，更具復(fù)制和推廣經(jīng)驗的價值，同時，在這一層面開展試點，操作性和可行性更強(qiáng)。
從表2中可以看出，總體來說，中西部地區(qū)的試點數(shù)量占絕對優(yōu)勢，且呈上升趨勢；從第一批到第三批，東北地區(qū)試點數(shù)量先升后降，東部地區(qū)降低后變化不大。
早在2014年，時任國家發(fā)改委副主任徐憲平介紹，目前我國東部地區(qū)京津冀、長三角、珠三角三大城市群，以2.8%的國土面積集聚了18%的人口，創(chuàng)造了36%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，但這些地區(qū)現(xiàn)在面臨的生態(tài)環(huán)境壓力和國際競爭壓力在加大，需要調(diào)整優(yōu)化轉(zhuǎn)型升級。反觀中西部地區(qū)，資源承載能力相對較強(qiáng)，人口較少，但潛力卻沒有得到發(fā)揮。
郭萬達(dá)強(qiáng)調(diào)，中西部地區(qū)的試點數(shù)量占絕對優(yōu)勢并呈現(xiàn)上升趨勢，是因為中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化面臨問題更大、更多，城鎮(zhèn)化水平更低，也表現(xiàn)出國家將中西部的城鎮(zhèn)化擺在相對更重要的位置。推動中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化，也是國家實現(xiàn)地區(qū)共同發(fā)展、縮小地區(qū)差距目標(biāo)的重要手段。
郭萬達(dá)也表示，分批試點就是為了通過不同類型的試點來更全面地發(fā)現(xiàn)問題和總結(jié)規(guī)律，將來加以推廣時做到有的放矢，因地制宜，“因城施策”，降低風(fēng)險，最終實現(xiàn)城市的全面發(fā)展以服務(wù)城市居民。
試點任務(wù)：分批解決 各有側(cè)重
第一批和第二批要求到2017 年各試點任務(wù)取得階段性成果，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，到2020年在全國范圍內(nèi)全面有序推廣試點成功經(jīng)驗。
第一批試點的主要任務(wù)是建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制、建立多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制、改革完善農(nóng)村宅基地制度、探索建立行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的新型管理模式、綜合推進(jìn)體制機(jī)制改革創(chuàng)新。
第二批試點要求重點在農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)、新生中小城市培育、城市（鎮(zhèn)）綠色智能發(fā)展、產(chǎn)城融合發(fā)展、開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型、城市低效用地再開發(fā)利用、城市群協(xié)同發(fā)展機(jī)制、帶動新農(nóng)村建設(shè)等領(lǐng)域，根據(jù)批復(fù)的各試點城市（鎮(zhèn)）任務(wù)，結(jié)合本地發(fā)展實際，重點突破薄弱環(huán)節(jié)，積極探索，闖出新路。
2015年12月，國家發(fā)改委政策研究室主任施子海表示，無論是第一批還是第二批，著眼點都是深化相關(guān)的改革，試點領(lǐng)域和方向上，在2014年新型城鎮(zhèn)化試點總體實施方案中已經(jīng)作了明確的規(guī)定，同時，發(fā)改委也鼓勵各地在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、多規(guī)融合、社會治理、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等方面適當(dāng)增加一些自選動作，開展其它配套性、關(guān)聯(lián)性改革探索。施子海還表示，應(yīng)該說，第二批的試點任務(wù)，在總結(jié)梳理第一批試點成效的基礎(chǔ)上，根據(jù)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展新趨勢和新要求有了進(jìn)一步拓展。
第三批試點要求到2018年取得試點任務(wù)的階段性成果，形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗，到2020年在全國范圍內(nèi)全面有序推廣試點成功經(jīng)驗。
第三批試點要求結(jié)合當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化發(fā)展實際，堅持突出地方特色，重點在農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)、新生中小城市培育、中心城市建設(shè)、城市綠色智能發(fā)展、產(chǎn)城融合發(fā)展、地方文化保護(hù)傳承、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等領(lǐng)域，根據(jù)批復(fù)的各試點城市（鎮(zhèn)）任務(wù)，結(jié)合本地發(fā)展實際，重點突破薄弱環(huán)節(jié)，積極探索，闖出新路。對第三批試點，同時要求，在試點過程中，各地區(qū)要落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，嚴(yán)格保護(hù)耕地，劃定永久基本農(nóng)田；控制城鎮(zhèn)用地?zé)o序擴(kuò)展，嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地，積極盤活存量建設(shè)用地，鼓勵城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界；要以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進(jìn)“多規(guī)合一”，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，推動建設(shè)功能好、交通暢、環(huán)境優(yōu)、形象美的新型城鎮(zhèn)。
除了各批次試點的任務(wù)側(cè)重外，郭萬達(dá)表示，各批試點還面臨著共性的問題：農(nóng)民的市民化，包括戶籍、福利、社保等方面；投融資的機(jī)制問題，包括融資平臺的安全性、土地財政的依賴問題、社會資本、產(chǎn)業(yè)園區(qū)以及涉及到的房地產(chǎn)問題；還有城鎮(zhèn)化中的環(huán)保，甚至城市文化、歷史的保護(hù)和延續(xù)……新型城鎮(zhèn)化，“新”在城市的發(fā)展理念、城市布局、以人為本、如何可持續(xù)發(fā)展這些目標(biāo)上。解決城鎮(zhèn)化中面臨的這些問題，才能實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的各項目標(biāo)。
