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2025年03月13日
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特大城市轉移人口“落不下”，中小城市“沒人去”，中國的城鎮化道路將何去何從？
2012年9月7日，中共中央政治局常委、國務院副總理李克強在出席省部級領導干部推進城鎮化建設研討班學員座談會時，非常形象地描述了城鎮化過程中應注意的路徑選擇。
“上世紀30年代，我國有一位地理學家胡煥庸，他畫了一條線，一直被國內外人口學者和地理學者所引用，稱為‘胡煥庸線’。這條線從黑龍江的黑河到云南的騰沖，大致是條45度的傾斜線。當時，這條線東南方占36%的國土居住著全國96%的人口，所以他斷定這條線的東南方是最適合人居的。這些年也確實是東南方發展得快，人口聚集得多。”李克強說。
這位決策者有些擔心，“目前，中小城市發育不夠，小城鎮數量多但規模小，集聚產業和人口的能力十分有限。怎樣找出有效的辦法，積極挖掘現有中小城市發展潛力，更好發展小城鎮，把有條件的東部地區中心鎮、中西部地區縣城和重要邊境口岸逐步發展成為中小城市，也是一項緊迫的課題。”
他的擔憂，折射出城鎮化進程中的路線難題。此前數年間，堅持大城市為主體的城鎮化路線和兼顧中小城鎮的城鎮化路線幾經交鋒。
伴隨著技術進步，特別是高鐵的遍地開花，路線之爭有所妥協。2012年7月，李克強在湖北考察期間指出，在有條件的地方形成各具優勢的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展。要注重體制機制創新，打破行政區域限制，使各類生產要素自由流動、優化配置。
誰來承載？
在選擇城鎮化模式上，中國長期存在小城鎮派和特大城市派之爭。中央農村工作領導小組副組長陳錫文和住建部分管全國城鄉規劃的副部長仇保興，力主在城鎮化進程中，不可輕言放棄小城鎮。
陳錫文從糧食安全的角度闡述道：“2011年城鎮居民每人消費主要水平，比如說新鮮疏菜每個人要比農民多出28%，食用植物油24%，豬牛羊肉51%，禽蛋87%，水產品兩倍以上。”伴隨著城市人口的增多，糧食需求不斷增大，而農業人口卻在減少。
仇保興亦提出警告：“拉美、非洲一些國家把人口都集中在一兩個大城市，農村沒有人、大城市承受力不夠，這樣農村和城市就都不行了。”大城市的活力無法直接輻射到農村，而農村的新鮮農產品又因物流不暢等原因沒法進城，“大小齒輪中間少了一個中齒輪”。
但仇保興也承認：“近20年來，我們進入小城鎮的人口降低了10個百分點。”
這位有著經濟學和規劃學雙博士頭銜的學者型官員告訴《中國新聞周刊》，重要的是財稅體制上的不匹配，“幾乎所有政策都是繞過小城鎮，直奔田頭”。
由于政治地位低，小城鎮天然處在劣勢。2007年，浙江省推出強鎮擴權改革，為一些工業強鎮未來升格為“市”提前鋪路。嘉興市嘉善縣西塘鎮時任鎮委書記沈國強和浙江省發改委體改處處長洪榮喜當時在接受《中國新聞周刊》采訪時透露，強鎮擴權之前，鎮級財政的八分之七需要上繳。2006年，西塘財政收入2.3億，留給西塘的，只有2863萬。
仇保興說：“大城市有城市維護費；小城鎮既沒有維護費，聚集力又不夠，再來一個土地出讓金上交，造成城市結構的兩元。”
有鑒于此，住建部在政策上有意引導資源向一些小城鎮集聚，目前正在探索的方法包括：其一，聯合發改委在全國19000余個小城鎮中確定1800個重點鎮，進行重點扶持；其二，聯合財政部評選“綠色小城鎮”，要求綠色小城鎮有規劃管理體制，有相配套的建筑，有配套給排水，最好還能有一個“沒有假貨的超市”，此外還要試點三網合一、新能源應用等；其三，評選120個歷史文化名鎮；其四，聯合國家旅游局評選特色旅游鎮；其五，擬聯合農業部推廣“一鎮一品”發展計劃。
而陳錫文10年來亦一直嚴守政策底線，不放松土地用途管制，防止農民利益受損、成為城市流民，小城鎮進一步凋敝。2010年1月，他在一個內部場合嚴肅地講道：政策的水龍頭還擰在我的手里。
這位“農村改革之父”杜潤生的嫡傳弟子，堅持“中國人口較多，單獨發展大城市顯然不適合中國國情，推進城鎮化必須堅持大中小城市和小城鎮的發展并行不悖”的觀點。
然而，堅守政策底線的負面效應亦因此凸顯。過于謹慎的“三農”政策，使農地確權步伐有所延遲，農地財產權始終未能歸位。上世紀80年代和陳錫文同在“農村改革之父”杜潤生手下工作的北京大學國家發展研究院教授周其仁就不止一次“發牢騷”，“三農”政策過于遲緩，拖累了整個改革進程。
國土資源部副部長胡存智在2012年3月的一次會議上透露，從2000年到2010年，土地城鎮化速度是人口城鎮化速度的1.85倍。如果再考慮到2億多生活在城市卻沒有城市戶籍的人口，并不能充分享用城鎮用地的情況，實際上，土地城鎮化的速度更快。
這一格局，顯然與農地產權改革遲緩直接相關。周其仁告訴《中國新聞周刊》，當集體土地權利模糊之時，侵權就難避免。
和周其仁思路接近的國務院發展研究中心黨組書記劉鶴，則更多從小城鎮的低效率角度，對城鎮化路徑提出建言。
2009年底中央經濟工作會議重拾城鎮化國策之后，劉鶴在次年1月即發表講話稱，與發達國家作為大城市衛星城的功能不同，中國小城鎮的主要特點是生產出口產品，在人多地少的中國，規模經濟效率低的小城鎮遍地開花，似乎讓人難以理解。但恰恰是在這些小城鎮中，開始了鄉鎮企業的創業浪潮，沖擊了傳統國有企業這個計劃經濟的根基，并且成為中國加工貿易的主要力量。正是因為這個原因，維護小城鎮模式的呼聲十分強烈。
劉鶴指出，令人遺憾的是，除了資源生態破壞等現象加劇之外，缺乏國際市場將使生產型小城鎮的發展失去國際市場支持。因此，大部分小城鎮的人口數量都在下降，中等城市的情況也不例外。
人往高處走
在劉鶴看來，轉移的富余農業勞動力遠離故土，越來越多地流向省會以上級別的大城市。
2012年，國家發改委城市和小城鎮研究中心受北京市政府、原國家人口計生委委托，做了一個北京人口的調研報告。數據一出來，就連李鐵這個出身“三農”、后來專司城鎮化研究的資深學者都嚇了一大跳。
最近16年，北京人口還在暴漲，凈增人口接近800萬，以河南、山東、河北的外來戶為最多。原以為北京房價高，物價也會水漲船高，結果發現副食品消費價格方面，北京低于上述三省。而電價、天然氣價格同樣更低。城市地鐵、公交價格之低則是全國之最。水價雖然略高，但水和收入比仍然低于三省。
該中心研究員易鵬表示，這說明在現階段，人們對收入的重視程度，勝過空氣質量等其他因素，“不要說北京，農民工為了收入，往往不顧深入各地礦井挖煤的風險”。
全國人大代表、江西省撫州市市長張和平3月9日表示，大城市的補貼多，主要在于財力的傾斜，而縣城欠賬就不少。
根據李鐵的研究，中小城市和小城鎮發展機會不均等。主要表現為：一是行政等級高的城市建設用地擴張更快。2000～2010年，中國地級以上城市轄區的建成區面積增長了95.8%，而同期中國縣級以下城鎮建成區面積僅增長了50.9%。
包括張和平在內的多位官員道破了“中國式大城市”的“天機”：誰的政治資源多，誰發展得好。
3月9日，兩會城鎮化沙龍上，多位與會者均指出，京滬兩地過度集中了太多資源，集政治、經濟、文化中心于一身。
但是，行政資源的強大并非是特大城市獲得青睞的唯一原因。即使是對大城市道路持不同看法的官員和學者，也不否認大城市在資源配置方面的效率優勢。對城鎮化有著極深研究的北京大學國家發展研究院教授周其仁不止一次告訴《中國新聞周刊》記者：勞動力也是生產要素，要素的自由流動、向上流動終究難以阻擋。
這位經濟學家甚至說：北京完全可以發展到五六千萬人口的規模。
但劉鶴亦“平衡”指出，一味支持特大城市發展的模式也走不下去。在現存的社會資源配置特別是教育、醫療資源配置條件下，具備資金、知識條件的群體大量涌進大城市，進入門檻越來越高，同時交通基礎設施和教育衛生條件也難以適應城市人口密度的急速提高。這種情況在很大程度上限制著城鎮化進程。
“我在北京住，每天早晨上班，10公里路，坐汽車去，正常情況下用35分鐘，稍微有點堵就是45分鐘，10公里路要這么長時間，效率太低。很多地方都面臨這個問題”。作為正部級領導干部，陳錫文忍不住對“大城市病”發了牢騷。
2012年，北京市常住人口達到2100萬，其中外來人口800萬。資源承載力已到極限的說法不絕于耳，尤其是水資源的短缺，一直是京城的最大短板。
《北京市“十一五”時期水資源保護及利用規劃》顯示，“十五”期間，北京萬元GDP用水量由137立方米下降到51立方米，全市用水總量呈下降趨勢。總用水量由2000年的40.4億立方米下降到2005年的34.5億立方米，年均下降近1億立方米。
問題是，過度開采地下水的城市，絕不止北京。
《中國水危機》一書寫道：華北地區的海河流域，大小300條支流，無河不臭，無河不干。地下水嚴重超采，600億立方米不可補給的深層地下水資源采空了一半以上，形成超過4萬平方公里的地下水漏斗區。書中說，這個漏斗區的面積，位居世界第一。
盡管即將通水的南水北調工程有望緩解北京的水資源困境，但全國人大代表、陜西省西咸新區管委會常務副主任王軍透露，北京一直從陜西漢江調水，成本28元/噸，價格不菲，“與其調水耗費大量成本，為何不調人？”這位廳級官員說。
王軍表示，京津冀地區并不具備過度發展重工業的條件，而大量集聚于此的鋼鐵等重工業，已經越來越讓這一地區變得“不宜居”。
此前，新加坡“規劃之父”劉泰克在接受《中國新聞周刊》采訪時曾表示，大城市的規劃管理水準，亦是決定城市承載力的關鍵因素。“以交通為例，如果京滬這樣的特大城市不收交通擁堵費、不提高購車和用車成本，路修得再寬也難抵車輛的增多，尾氣的排放也會使低碳城市遙遙無期”。
“組團”潮流
大城負重、小城凋敝的難局，使“城市群”這一概念開始升溫。特別是高鐵、城際鐵路、地鐵建設在近年取得不小的進展之后，城市群內“一小時都市圈”開始形成，“組團城市”漸成潮流。
2011年5月，《全國主體功能區規劃》全文公布，實現了中國國土空間規劃“零的突破”。其中的優化開發和重點開發領域，包含了“兩橫三縱”21個城市群，擺脫了30多年來“一城一縣一鎮一地”的單一規劃模式。
自此，與大巴黎地區和大法蘭克福地區類似、經濟和社會管理權限分離的局面開始試水，最近六七年間，包括長株潭一體化、沈撫同城化、西咸新區、長三角協作區等地區不斷推陳出新，一位跨區域地方主官告訴《中國新聞周刊》，土地證、房產證、建設許可證已歸新區發放。
西咸新區管委會常務副主任王軍表示，由特大城市—中等組團城市—小城鎮—村落(優美小鎮)形成完整的市鎮體系，以開闊田園和山川水系襯托其中。其中，特大城市如西安，作為區域中心，聚集數百萬人口；若干中等組團城市形成30平方公里～50平方公里不等的城市板塊，可容納人口30萬～50萬人；圍繞大中城市布局若干小城鎮，人口3萬～5萬人；村落包括保留一部分自然村和興建特色優美小鎮，星羅棋布散落在城鄉之間。按照這種空間格局，市鎮各有明確的邊界，在城市規劃建設上停止“攤大餅”的老路，以克服傳統城鎮化的“城市病”，在形態布局上有效承載產城一體、城鄉一體的功能，形成“開敞田園、緊湊城市”的“大開大合”空間布局。“比如漢中，以后不再發展工業，保留它的風貌，發展為休閑旅游中心”。
根據國家發改委城市和小城鎮中心研究員易鵬的研究，城鎮化破局過程中，伴隨著時代變遷、技術進步，以往路走不通就回頭的線性思維已經過時，“城鎮化進程是一個多元函數，起碼包括了五大變量”。
其一，要研究人口流動規律。易鵬表示，上世紀末的希望工程學校在布局之時，未考慮人口流動這一變量，如今已有多所學校關門。
其二，人口需求標準隨時變動。哈爾濱市市長宋希斌告訴易鵬，之前成都的“大城市+大郊區”是優勢，如今哈爾濱的“大城市+大農村”在環境保護需求日益強烈的今天反而是優勢。
其三，國際關系變數開始增多。中國邁入中等收入國家之后，隨著美國重返東亞，黃巖島和釣魚島相繼出現領土紛爭，將在某些方面可能會影響中國城鎮化布局。以往更多按照經濟規律、遵循胡煥庸線布局的思路或已調整，蘭州將成為西北新一極。
其四，政治體制、土地等關鍵改革的走向和進展，將直接影響城鎮化進程。此前，起草城鎮化規劃的發改委官員稱，土改固然已經滯后，但仍不能操之過急，拉美化的失地農民和城市貧民窟即是前車之鑒。
其五，技術進步必將改變原有城鎮化規劃思維。曾培炎分管發改委期間，一知名港商援助百萬美元，研究中國工業布局，得出的結論是：最好不要離開沿海200公里。在高鐵已成規模后，這一結論已被推翻。王軍告訴《中國新聞周刊》，來北京開兩會，今年第一次坐了高鐵，“北京的很多服務，因此也將分散到‘組團’城市”。
《中國新聞周刊》記者獲悉，國家發改委正在制定的“十二五”城鎮化專項規劃，除了突出以人為本、基本公共服務均等化、土地變革，城市群空間布局、城鎮可持續承載力和多樣性亦位列其中。
