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2025年03月13日
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作者簡介：
趙烽，棗莊市委黨校經(jīng)濟(jì)管理教研室主任、教授，主要研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)管理與新型城鎮(zhèn)化。
內(nèi)容提要：
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是我國新時(shí)期的一個(gè)歷史發(fā)展目標(biāo)。通過發(fā)揮工業(yè)對農(nóng)業(yè)的支持和反哺作用、城市對農(nóng)村的輻射和帶動(dòng)作用，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機(jī)制，最終達(dá)到“城鄉(xiāng)”發(fā)展的雙贏格局，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本路徑。認(rèn)真梳理和探究新中國成立以來城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)的特點(diǎn)和規(guī)律，對于我們合理選擇統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展道路有重大意義，對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程也能提供諸多啟示和警戒。
關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，城鄉(xiāng)關(guān)系，長效機(jī)制，差異化發(fā)展
城鄉(xiāng)關(guān)系是人類歷史發(fā)展過程中最基本、最重要的社會(huì)關(guān)系之一。其內(nèi)涵包括了政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多個(gè)領(lǐng)域。發(fā)達(dá)國家城鄉(xiāng)關(guān)系的演進(jìn)大體經(jīng)歷如下幾個(gè)階段：鄉(xiāng)村孕育城市——城市引導(dǎo)鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村服務(wù)城市——城市統(tǒng)治和剝奪鄉(xiāng)村，城鄉(xiāng)矛盾激化以至城鄉(xiāng)對立——城市輻射鄉(xiāng)村——城市反哺鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村對城市產(chǎn)生逆向吸引——城鄉(xiāng)互助共榮與融合①。由于各種原因，我國城鄉(xiāng)關(guān)系的演進(jìn)在具有世界城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)共性的同時(shí)，更具有其自身的特殊性。特別是從新中國成立以來的60多年，我國的城鄉(xiāng)關(guān)系隨著國家發(fā)展發(fā)生著跳躍性的變化，其演變過程呈現(xiàn)出以下幾個(gè)較為明顯的歷史分期。
一、城鄉(xiāng)關(guān)系混沌統(tǒng)一期（新中國成立初期，1949年至1957年）
這一時(shí)期是具有承上啟下性質(zhì)的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，中國的社會(huì)性質(zhì)從半殖民地半封建轉(zhuǎn)為新民主主義、社會(huì)主義。隨著社會(huì)性質(zhì)的變更，城鄉(xiāng)關(guān)系在此時(shí)也脫離了本來的軌跡，出現(xiàn)了一些統(tǒng)一混沌現(xiàn)象。從表面上看這一階段的城鄉(xiāng)關(guān)系是統(tǒng)一的，其發(fā)展方向是正確的。具體表現(xiàn)在：首先，中央領(lǐng)導(dǎo)層觀念上要對城鄉(xiāng)同時(shí)兼顧，如：中央對城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的基本方針之一是“城鄉(xiāng)必須兼顧，必須使城市工作和鄉(xiāng)村工作，使工人和農(nóng)民，使工業(yè)和農(nóng)業(yè)，緊密地聯(lián)系起來。決不可以丟棄農(nóng)村，只顧城市。②”薄一波在《若干重大決策與事件的回顧》中強(qiáng)調(diào)：“進(jìn)城以后鄉(xiāng)村仍是黨必須關(guān)注的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。”其次，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)上表現(xiàn)出雙向?qū)α鳡顟B(tài)。一方面，國家為了建立工業(yè)化基礎(chǔ)，開始進(jìn)行大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)；大批職工從農(nóng)村遷往城市。另一方面國家組織和動(dòng)員城市人口支持內(nèi)地及邊疆，支援農(nóng)業(yè)建設(shè)。從這兩點(diǎn)上看，似乎城市和鄉(xiāng)村兩者是在統(tǒng)一發(fā)展。有很多學(xué)者認(rèn)為這一時(shí)期我國的城鄉(xiāng)關(guān)系是健康的，如：“城市化進(jìn)程呈城鄉(xiāng)對流的良性循環(huán)狀態(tài)。照此發(fā)展下去，中國的城市化可能會(huì)順利完成起步階段進(jìn)入快速發(fā)展階段，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展也將由此真正起飛。”③但事實(shí)上這種觀點(diǎn)是不全面的，這一階段的城鄉(xiāng)人員交流并不是由于市場自發(fā)形成的由城市或者鄉(xiāng)村的“引力”或者“推力”形成的，而更多的是政府的引導(dǎo)和推動(dòng)導(dǎo)致的。可以說，導(dǎo)致中國城市化同工業(yè)化脫軌、城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)形成的基本原因在這一時(shí)期已經(jīng)存在，這主要是因?yàn)槲覈x擇的“工業(yè)先導(dǎo)、城市偏向”的發(fā)展戰(zhàn)略和“挖鄉(xiāng)補(bǔ)城、以農(nóng)初工”的資金積累模式的基本框架在這一時(shí)期已經(jīng)形成。以后我們的城市化政策選擇，在很大程度上只是這一框架的補(bǔ)充和延續(xù)。④因此，這一階段的城鄉(xiāng)關(guān)系其實(shí)并不是非常明朗的。主觀意識上的城鄉(xiāng)兼顧與客觀現(xiàn)實(shí)的矛盾作用，使得這一時(shí)期的城鄉(xiāng)關(guān)系表現(xiàn)出“混沌統(tǒng)一”的特征。
二、城鄉(xiāng)關(guān)系隔離分化期（改革開放前，1958年至1978年）
“工業(yè)先導(dǎo)、城市偏向”的發(fā)展戰(zhàn)略和“挖鄉(xiāng)補(bǔ)城、以農(nóng)補(bǔ)工”的資金積累模式的基本框架在這一時(shí)期得到了充分的充實(shí)和補(bǔ)充，特別是相關(guān)政策制度的建立。這一制度體系主要包括：戶籍管理制度；高度集中的計(jì)劃體制；統(tǒng)購統(tǒng)銷制度；人民公社制度；統(tǒng)包統(tǒng)配制度；城市福利制度及其相關(guān)的其他制度。通過這一制度體系的建立，使得城市和鄉(xiāng)村在各個(gè)方面開始分化。如：在經(jīng)濟(jì)上，主要通過農(nóng)業(yè)稅、統(tǒng)購統(tǒng)銷、工農(nóng)產(chǎn)品的剪刀差、農(nóng)村土地的地價(jià)收購等形式；形成了農(nóng)村和農(nóng)業(yè)支持城市和工業(yè)的局面。據(jù)估算，在1978年以前農(nóng)民通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”每年向國家提供100億—300億元的積累⑤，如果再考慮農(nóng)業(yè)稅及其他方面的影響其數(shù)值還會(huì)放大；在社會(huì)地位上，戶籍制度使得農(nóng)民成了社會(huì)的“二等公民”，無法和城市居民享受同樣的“國民待遇”；在社會(huì)保障上，城市居民擁有“高就業(yè)、高福利、高補(bǔ)貼”而農(nóng)村居民生老病死等都沒有保障。此外，在社會(huì)福利、教育、交通等各個(gè)方面城市和鄉(xiāng)村都處于完全隔離的狀態(tài)。通過這一時(shí)期我國“城鄉(xiāng)分治，一國兩策”的社會(huì)管理制度完全建立，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)完全形成并得到了充分的強(qiáng)化。因此，我們把這一階段的城鄉(xiāng)關(guān)系定義為隔離分化期。
三、城鄉(xiāng)關(guān)系曲折發(fā)展期（改革開放后，1979年至20世紀(jì)末）
改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式的轉(zhuǎn)變，我國的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)關(guān)系發(fā)生了巨大變化，制度化的城鄉(xiāng)隔絕狀態(tài)逐步松動(dòng)緩和。特別是在改革開放初期，由于農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，極大地改善了農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境，使得農(nóng)民的生產(chǎn)積極性得到了極大的提高，促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的解放。其次，僵化的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制開始向靈活的市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，資源配置開始由計(jì)劃向市場轉(zhuǎn)變，為城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的流動(dòng)創(chuàng)造了條件。而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)特別是在沿海地區(qū)得到了較快的發(fā)展，使得農(nóng)村、農(nóng)民都有了較大的變化，曾一度使得城鄉(xiāng)差距大大縮小。但是，這一時(shí)期城鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展不是一帆風(fēng)順的。特別是在20世紀(jì)80年代中期以后，我國城鄉(xiāng)關(guān)系出現(xiàn)新的不協(xié)調(diào)因素，原本縮小的城鄉(xiāng)差距日益擴(kuò)大。這一方面是由于中央和地方政府隨著改革的進(jìn)行，將重心不斷向城市傾斜。另一方面隨著市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)行，由于路徑依賴等其他原因使得城市的發(fā)展速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)村的發(fā)展速度，進(jìn)而使得這一階段的城鄉(xiāng)差距繼續(xù)拉大。但必須指出的是，我們衡量城鄉(xiāng)關(guān)系不能僅僅從一些數(shù)據(jù)所反應(yīng)的城鄉(xiāng)差距這一個(gè)角度來考察，畢竟經(jīng)過這一時(shí)期后，城鄉(xiāng)關(guān)系的很多方面都有了質(zhì)的進(jìn)步。如：城鄉(xiāng)人口相對以前流動(dòng)性大大增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展使得農(nóng)業(yè)向非農(nóng)化轉(zhuǎn)變成為可能等等。因此，我們把這一時(shí)期定義為城鄉(xiāng)關(guān)系的緩和松動(dòng)、曲折發(fā)展期。
四、城鄉(xiāng)關(guān)系歷史轉(zhuǎn)折期（新時(shí)期，21世紀(jì)初至今）
進(jìn)入21世紀(jì)，一方面由于我國加入WTO后，成為了WTO的成員，為了遵循WTO規(guī)則，政府要逐漸按照國際慣例行事，這就要求政府必須對城市和農(nóng)村的公共管理政策進(jìn)行改革。有學(xué)者將這種現(xiàn)象定義為“開發(fā)倒逼改革”。另一方面隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，社會(huì)經(jīng)濟(jì)都有了較快的發(fā)展。但同時(shí)我們也發(fā)現(xiàn)，不斷加劇的“三農(nóng)”問題及不斷擴(kuò)大的城鄉(xiāng)差距已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸。在這種內(nèi)外因素的共同作用下，中央和地方高度重視“三農(nóng)”問題。如：自2004年起至今，黨中央連續(xù)出臺(tái)8個(gè)“一個(gè)文件”，分別從促進(jìn)農(nóng)民增收、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、農(nóng)民持續(xù)增收及夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新及增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力等角度；連續(xù)多次強(qiáng)調(diào)加快農(nóng)村的發(fā)展，其力度之大前所未有。在這一基本思路的指導(dǎo)下，這一時(shí)期圍繞城鄉(xiāng)利益格局調(diào)整的政策措施主要包括以下幾個(gè)方面：①在政治方面逐步賦予農(nóng)民的國民待遇。如：逐步改革戶籍管理制度，小城鎮(zhèn)的戶籍大門完全向農(nóng)民打開，部分地區(qū)率先取消了“農(nóng)業(yè)戶口”與“非農(nóng)業(yè)戶口”；取消了強(qiáng)加農(nóng)民工頭上的“務(wù)工證”等不合理證件，減少了農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的限制；解決農(nóng)民工子女進(jìn)城入學(xué)難的問題。②在經(jīng)濟(jì)方面逐步提高農(nóng)村、農(nóng)民的收入。如：財(cái)政資金逐漸加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入比重，加大對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的支持力度；取消了農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅；增加對農(nóng)村農(nóng)民的各種補(bǔ)貼。③在人才培養(yǎng)方面逐步提高農(nóng)村人員的知識和技能水平。如：國家通過“村官”等方式，引導(dǎo)大學(xué)生深入農(nóng)村；國家和地方通過各種農(nóng)民和農(nóng)民工培訓(xùn)工程。④在制度創(chuàng)新方面通過各種措施探索改善城鄉(xiāng)關(guān)系的新方法。如：設(shè)立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)、農(nóng)村改革綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)。通過這一系列制度政策的執(zhí)行實(shí)施，我國長期以來的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)得到了一定程度的緩解。盡管到目前為止，我國的城鄉(xiāng)差距仍然比較大，但從長遠(yuǎn)來看這一時(shí)期的城鄉(xiāng)關(guān)系具有重大意義，是我國城鄉(xiāng)關(guān)系演變的歷史轉(zhuǎn)折期。
通過對新中國城鄉(xiāng)關(guān)系演變歷程的分析，我們可以看出，我國城鄉(xiāng)關(guān)系的演變經(jīng)歷了一個(gè)獨(dú)特的發(fā)展軌跡，它不是一個(gè)單純的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程，在其形成與發(fā)展過程中也有經(jīng)濟(jì)以外的其他因素在起作用。⑥同時(shí)，我們不難發(fā)現(xiàn)：中國城鄉(xiāng)關(guān)系演變歷程有一定的歷史必然性，但也有很多人為因素。對此，我們可以得出以下啟示。
（一）必須長期高度重視國家政策對城鄉(xiāng)關(guān)系的影響，制定有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的政策體系
回顧梳理新中國城鄉(xiāng)關(guān)系的曲折發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，我們不難發(fā)現(xiàn)每一次城鄉(xiāng)發(fā)展的變化與轉(zhuǎn)折都源于國家政策的調(diào)整。因此，國家政策是影響我國城鄉(xiāng)關(guān)系的首要因素。結(jié)合目前我國城鄉(xiāng)關(guān)系的現(xiàn)狀，國家在制定相關(guān)政策時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步深化對“農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)”的認(rèn)識，切實(shí)增加對農(nóng)村的投入；真正將農(nóng)民和農(nóng)業(yè)問題擺在戰(zhàn)略和基礎(chǔ)地位。同時(shí)，加快戶籍制度及其他不利于農(nóng)村發(fā)展的制度的改革，消除城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的不利因素。而且，我們在社會(huì)發(fā)展過程中必須始終重視城市和鄉(xiāng)村的協(xié)同發(fā)展，城鄉(xiāng)差別的消失絕非一蹴而就，是一項(xiàng)長期的系統(tǒng)工程，必須長期站在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的角度考慮問題，制定相關(guān)的政策，這是防止城鄉(xiāng)隔離的根本保證。
（二）必須在尊重市場的同時(shí)合理利用政府宏觀調(diào)控，加大城市對農(nóng)村、工業(yè)對農(nóng)業(yè)的反哺力度
隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷建立與完善，市場機(jī)制在我們社會(huì)生活的各個(gè)方面的作用越來越強(qiáng)，特別是在促進(jìn)資源配置、提高經(jīng)濟(jì)效率方面更具有明顯優(yōu)勢。城鄉(xiāng)關(guān)系改善的本質(zhì)是生產(chǎn)關(guān)系的改善，它是生產(chǎn)力發(fā)展的必然趨勢，是提高農(nóng)村生產(chǎn)力水平，縮小城鄉(xiāng)差距的必然要求。因此，我們在改善城鄉(xiāng)關(guān)系時(shí)必須充分發(fā)揮市場機(jī)制在城鄉(xiāng)資源分配方面的基礎(chǔ)和主導(dǎo)地位。我們必須尊重市場規(guī)律，尊重市場的選擇，大力解放和發(fā)展農(nóng)村的生產(chǎn)力。但同時(shí)我們必須意識到市場機(jī)制的滯后性及在路徑依賴的作用下城鄉(xiāng)差距會(huì)使得市場的資源配置作用發(fā)生扭曲，會(huì)使得更多的資源流向城市。因此，必須運(yùn)用政府的宏觀調(diào)控，將更多的資源分配到農(nóng)村去。城市對農(nóng)村、工業(yè)對農(nóng)業(yè)進(jìn)行反哺并不是我們國家首創(chuàng)，而是大多數(shù)國家發(fā)展必經(jīng)的一個(gè)階段。從國際角度看，當(dāng)今的英、美等發(fā)達(dá)國家都在對其農(nóng)業(yè)進(jìn)行反哺。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的發(fā)展離不開要素投入和科技進(jìn)步。換一個(gè)角度看，根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展所表現(xiàn)出來的宏觀特征，我國也已經(jīng)到了應(yīng)該實(shí)行城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的發(fā)展階段。
（三）必須高度重視農(nóng)村人才的培養(yǎng)和聚集，從根本上解決農(nóng)村人才短缺問題
城鄉(xiāng)關(guān)系從某種角度講是城市和鄉(xiāng)村兩大利益集團(tuán)的關(guān)系。在社會(huì)發(fā)展水平一定的條件下，社會(huì)財(cái)富在一個(gè)集團(tuán)的增加必定意味著在另一個(gè)集團(tuán)的減少。而要想讓兩個(gè)集團(tuán)均衡地發(fā)展，那么兩個(gè)集團(tuán)必須擁有相對平等的資源和條件，在這其中人才是最重要的資源。但由于各種原因，導(dǎo)致目前城鄉(xiāng)之間的人才過度失衡，大量的人才集中在城市。因此，要使得城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，就必須創(chuàng)新機(jī)制，解決農(nóng)村人才短缺的問題。
從短期來看，我們一方面可以通過各種優(yōu)惠措施，鼓勵(lì)和引導(dǎo)大學(xué)生等高素質(zhì)人才到農(nóng)村去。另一方面，我們可以通過實(shí)施農(nóng)民和農(nóng)民培訓(xùn)工程，對農(nóng)民進(jìn)行再教育，迅速提高農(nóng)民的素質(zhì)。但我們在提高農(nóng)民技術(shù)水平的同時(shí)，應(yīng)該促進(jìn)農(nóng)民觀念意識的改變。反思世界和我國部分發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展成功的案例，我們不難總結(jié)出：農(nóng)民的經(jīng)商意識、創(chuàng)新進(jìn)取精神，對一個(gè)國家和地區(qū)的城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展非常重要。而當(dāng)前我國特別是一些落后地區(qū)的農(nóng)民農(nóng)本主義、重農(nóng)輕商思想根深蒂固，源遠(yuǎn)流長。這一文化傳統(tǒng)嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)向非農(nóng)化的轉(zhuǎn)變進(jìn)程，我們應(yīng)引起足夠重視。
從長期來看，必須高度重視農(nóng)村教育。長期以來，農(nóng)村教育發(fā)展相對薄弱，城鄉(xiāng)教育發(fā)展水平明顯。農(nóng)村教育在經(jīng)費(fèi)投入、辦學(xué)條件、師資隊(duì)伍、教育質(zhì)量等方面與城市教育存在較大差距。因此，加快創(chuàng)新教育制度，更加公平地分配國家公共教育資源，讓城市和鄉(xiāng)村的孩子都能獲得大體相當(dāng)?shù)慕逃Y源，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育公平、解決農(nóng)村人才問題的根本途徑。
（四）必須注意城鄉(xiāng)關(guān)系的多元化、差異化發(fā)展，以發(fā)揮比較優(yōu)勢為取向確立經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略
一方面城鄉(xiāng)發(fā)展并不是要求鄉(xiāng)村都發(fā)展成為城市，或者與城市的功能一樣或者盲目奢求城鄉(xiāng)同步發(fā)展。和諧的城鄉(xiāng)關(guān)系應(yīng)當(dāng)是指城鄉(xiāng)可以平等發(fā)展，而不是當(dāng)前的城市迅速發(fā)展而鄉(xiāng)村落后蕭條的情況。城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是指城市擁有城市的功能，鄉(xiāng)村發(fā)揮鄉(xiāng)村的優(yōu)勢。但兩者的發(fā)展，居民的生活應(yīng)該是在同一個(gè)水平上的。這就要求我們在發(fā)展鄉(xiāng)村時(shí)，必須結(jié)合鄉(xiāng)村的具體情況，實(shí)事求是地制定適合當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展戰(zhàn)略，而不是簡單的城市發(fā)展的復(fù)制⑦。
另一方面由于我國不同地區(qū)差距較大，發(fā)展不平衡，同時(shí)即使在一個(gè)地區(qū)各個(gè)地方的情況也都不一樣，這就要求我們必須走多元化道路。因地制宜地制定策略，發(fā)展城鄉(xiāng)關(guān)系。各個(gè)農(nóng)村地區(qū)要以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐，提高農(nóng)村發(fā)展的質(zhì)量。
參考文獻(xiàn)：
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